香港能制裁菲律賓嗎?《馬格尼茨基法案》的啟示

香港特區政府啟動制裁菲律賓的「第一階段」,取消菲律賓公務人員的免簽證待遇,估計每年影響約八百人。這項制裁自然是純粹姿態,不會對菲國構成任何實質影響,與台灣去年制裁菲國時的取消全體菲人免簽待遇,相距甚遠。然而,象徵式制裁不一定無用,只要策略得宜,也能帶出特別傳訊技巧。就此,大家可參考美國年前通過的《馬格尼茨基法案》(Magnitsky Act,下稱《法案》),如何對俄羅斯實行象徵性制裁。

馬格尼茨基是一名俄國律師,因揭露一宗貪腐案被捕入獄,最後在獄中被虐打致死。虐打致死的事實,曾被莫斯科任命的人權委員會證實,但後來根據官方調查,馬格尼茨基變成死於心臟病。案件變成西方高度關注的醜聞,也給予西方借題發揮的機會,令美國國會在二○一二年通過《法案》,在俄國入世、兩國貿易關係正常化的同時,對涉及馬格尼茨基案的俄方公職人員制裁,包括禁止相關人士進入美國,並凍結他們在美資產。歐洲議會月前亦通過議案,促請歐盟理事會制定歐洲版的《法案》,以監察作為「歐洲一分子」的俄羅斯。

美國公布的受影響人員名單不過十八人,層級不高,主要是俄國內政部、地方法院和稅務局的執行人員。然而,俄國總統普京視之為干涉內政的奇恥大辱,立刻讓俄國杜馬通過報復法案,禁止美國人領養俄羅斯兒童。及後,又反過來列出十八名被指「違反人權」的美方官員名單,禁止他們入境、凍結其俄羅斯資產,涉及官員層級更高,包括前副總統切尼的幕僚長艾丁頓(David Addington)。

《馬格尼茨基法案》的啟示

《法案》的象徵式制裁,表面上針對個人,實際上自然針對國家,但又不會影響俄方實質利益,細節頗堪玩味。《法案》開宗明義針對單一案件,就是延伸到其他人權議題,直接打擊面也是有限,卻因此足以長期存在,毋須顧慮操作層面壓力。假如西方國家一律跟隨,那些當事人的活動範圍難免大為縮小,也難以進行跨國投資,所以他們會不斷發聲,這樣西方就能確保議題不會冷卻。

普京和俄國總理梅德韋傑夫對此案立場不同,民間也有不同意見,日後馬格尼茨基獲平反的可能性不小,西方的制裁即使沒即時效用,卻可能換來日後道德勝利。類似制裁彈性較大,有普遍化的趨勢,例如加拿大對烏克蘭部分官員、歐盟對敍利亞部分官員及家屬,也實行禁止入境制裁。

當然,此案不能和菲律賓人質事件類比,美國和香港更不能相提並論,但它還是有啟示的:凍結菲方公職人員免簽,根本影響不了任何人,只是要勞煩那些菲國辦公室助理多跑一轉,而且制裁見報後,連引起的討論也有限,菲方不可能感受到「壓力」。事實上,除了菲國拒絕道歉,據港府立場,菲方調查報告令不少公職人員逃過問責或處分,也令港人難以接受。假如對相關人士作針對性禁止入境,或較能引起國際社會注視,對菲人釋放的訊息也不一樣。

有了具體人物和劇情,今天放風列入A君、明天B君否認、後天C君以個人身份道歉,媒體也會有興趣連篇報道下去,不滿阿基諾的菲國政客會比較有動力跟進, 或曰「抽水」。

制裁啟動了,無疑已是比上任政府積極,但單以目前制裁力度,就是有第二、第三階段,也難以應付菲律賓這樣的國家。

信報財經新聞,2014年2月4日

延伸閱讀:菲律賓的「Regret」: 北京如何定義「道歉」?

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