塞班島雙非嬰:歷史的漏洞

港人相當熟悉的「雙非嬰」問題,近年在世界各地都有出現,包括近日被報道的塞班島。通過孩子出生在塞班島、讓他們長大後申請父母團聚這個獲得美國公民身份的漏洞,其實是一連串特殊安排的結果,想不到卻被中國移民公司「鑽空子」,可見它們的「國際視野」確實非同小可。

美國賦予所有境內出生人士公民權,原意並非完全為了方便移民或「普世價值」,而是因為美國立國早期擴張太快,不少境內人口需時歸化,不希望把麻煩帶到下一代。到了美國成為超級大國、全球交通大幅便捷化,政策就被兩類人濫用:拉美國家的非法入境者,和來自更遠地方的中產家庭,從而帶動了蛇頭、生育公司這兩個「行業」。

然而,中國護照持有人要到美國生育,難度還是頗大,既沒有護照免簽證待遇,費用也高昂。但「塞班模式」的出現,卻大大降低了門檻。塞班島是北馬里亞納群島的最大島嶼和首府所在地,除了是旅遊勝地,也因本港模特兒周秀娜在當地拍攝寫真集而為港人熟悉,至今這本簽名寫真集,都是筆者的國際關係教材。

北馬里亞納的正式身份,是美國「自治邦」(Commonwealth), 地位和波多黎各、獨立前的菲律賓一樣。它原來和其他北太平洋島嶼一樣,二戰後成為美國託管地,但沒有像其他島嶼那樣和美國簽訂「自由聯合協定」(Compact of Free Association)變相獨立,而是要維持緊密關係,成為了美國最接近中國的領地之一。

北馬里亞納自治邦公民享有美國公民權,國防外交由美國負責,行聯邦法律之餘,也擁有若干自治權,包括以往的出入境政策。一九七六年建邦到二○○九年之間,那裏基本沒有中國雙非,因為它不但和美國本土一樣,沒有給予中國公民免簽證待遇,還一度禁止來自福建省的華人入境。原因據說是福建人多年前大舉非法進入北太平洋,使用偽造文件,鄰近的關島為了他們,甚至要在監獄臨時搭建帳篷,令福建得到與阿富汗、蘇丹、索馬里一般的待遇;加上當地出入境政策讓勞工無限期居留而不獲公民權,故一切相安無事。

直到北馬里亞納外勞出現人權問題,被美國本土政客關注,當地的出入境控制權在二○○九年被取消,包括對外勞的特別條款。由於擔心改變條例會影響經濟,當地惟有進一步發展旅遊業,但主要客源國(例如日本)經濟低迷,不得不打中國主意。

經濟因素令華人獲免簽待遇

在這些考慮下,美國才於二○○九年起,賦予中國公民進入北馬里亞納的免簽證待遇,這是中國人惟一能輕易進入的美國土地。值得注意的是,北馬里亞納通常和關島一起,給予免簽證待遇(例如香港特區護照到兩地都免簽),但中國護照只能到一處,連關島也免簽不了。

政策衍生「雙非嬰」潮,則絕非塞班島人所能想像。數字上,情況也許並不嚴重,二○一二年雖說上升了三十五倍,但也只有二百八十二人;而且據關島網友Cecil Ma引述當地《華音時報》編譯所言,全年新生者「百分之七十一是中國嬰兒」這數字也有水分,因為數字只記載「American-born Chinese」,包括已成為美國公民或居民的華裔子女,並非全是「新塞班島人」。

雖然紐西蘭等國近年修改法律,令境內出生的雙非嬰不再獲公民權,但美國要效法十分困難,因為這除了涉及憲法與理念,也觸及政黨的票源問題。若只要解決塞班島雙非,取消中國免簽就是,但這會影響本土經濟。較可行的是行政措施:由於塞班島只有一家醫院,設備有限,決定是否接受雙非父母的產子預約十分容易,當地也開始杜絕孕婦入境。這些舉措,似曾相識,說不定塞班島向香港取經,亦未可知。假如香港因為應付雙非嬰的經驗成為學習對象,而得到意料之外的國際地位,也是歷史的諷刺。

信報財經新聞,2014年2月19日

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