王紹光與胡鞍鋼:中國的「南斯拉夫情結」

本欄不久前談及中國「新左派」學者王紹光教授關於文革的論著,而他對比較政治的研究也是一家之言,同樣值得關心當代中國外交的朋友留意。他與清華大學胡鞍鋼教授發表的《中國國家能力報告》(又稱《王胡報告》)從「中央-地方財政分配」這角度切入,分析了「國家能力」與國家轉型的關係,特別以南斯拉夫的案例,警告中國政府不正視危機的後果,成了中國高層重視的觀點。今天習近平的「中國夢」,觸及國家經濟發展和權力分配的改革,並將之與「外部形勢」掛鉤,部份正是參考了「不能讓中國變成南斯拉夫」的預言。

《王胡報告》的核心概念是「國家能力」,即國家實現自己意志的能力,而最基本的「國家能力」,就是動員社會經濟資源,亦即所謂「汲取能力」。在報告中,為了將中國與其他國家比較,作者選擇了「財政收入」這一最易量化的指標來衡量國家「汲取能力」。而政府財政收入主要反映為稅收,其能力強弱具體可參照兩個指標:政府收入佔國民收入的比重,和中央政府收入佔整個政府收入比重。通過跨時期、跨國對比,《王胡報告》發現,上世紀八十年代中國實施「地方財政包幹制」時,上述兩個財政指標都呈下降趨勢,且同期降幅比世界其它國家都要大。

因此,當時的危機,在新左派學者看來,已到了臨界點。為了演繹危機的嚴重,王胡反覆引用南斯拉夫社會主義聯邦共和國的數據作比較分析。眾所週知的是,南斯拉夫雖然與中國、蘇聯同屬社會主義陣營,但走獨立自主外交路線,並接受美國的「馬歇爾計劃」援助,成了最早走「修正主義」的代表,其經濟發展過程與蘇聯大相徑庭。在強人鐵托執政後期,南斯拉夫經濟發展更趨向自由化,地方財稅負擔減小,經濟自主權加強,政治也相對開放,曾經歷高速發展的階段。奈何鐵托死後分離主義高漲,加盟共和國尾大不掉,最終以解體收場,更引發連場慘烈戰爭。

南斯拉夫地方主義如何坐大

根據作者整理的數據,八十年代中國與南斯拉夫財稅情況接近,政府財政收入佔國民收入從31.2%跌至14.2%,中央財政收入更從60%跌至不足整個政府收入之半數(47.2%)。當地方政府與私人企業上繳中央的稅收不斷減少,大量財政資源留在地方,就形成「強地方-弱中央」的格局。地方勢力愈強,愈有資本鞏固地方利益,而無視中央的「二次分配」等宏觀經濟調控措施;為了追求地方經濟利益,各地方施政者亦可能追求更大的政治決策權力,造成中央權力被地方勢力架空。

在作者看來,南斯拉夫解體之根本原因反而不是民族主義興起、或冷戰結束的大環境,而在於中央的「財政汲取能力」不足,執政權威太弱,無法約束各加盟共和國,才導致地區發展失調,最終聯邦分崩離析。中國雖非實行聯邦制,但在「地方財政包幹制」的財政體系下,中央與地方事實上也近似財權分立;而當時中國中央財稅「汲取能力」的減弱程度更甚於南斯拉夫,這無疑是一個危險的信號。

王紹光曾坦言,撰寫報告的動因乃為避免中國像南斯拉夫一樣,在經濟轉型中出現最壞的局面。然而報告發表同期,亦有不少學者認為王氏的憂慮值得商榷。例如當時與王同在海外的學者楊大利,就曾撰文對《王胡報告》的核心邏輯與實證材料提出反駁。在楊大利看來,首先「中央政府能力」並不能與「國家能力」劃等號,對中央政府相對能力的衡量,難以反映國家能力的強弱;其次,在上世紀中國中央掌握絕對財政權的時期,依舊發生過經濟失控(如大躍進)和資源錯配(如三線建設);再次,長期來看,中國中央財政收入相對比例實際在一定區間內波動,難以做出「中央財權會持續削弱」的判斷;最後,將中國與南斯拉夫作比較是否合適本身就值得討論,因為中國並非南斯拉夫聯盟的複刻,卻相對中央集權得多,而究竟哪些因素的異同會讓中國步南斯拉夫的後塵,報告並未闡述清楚,可謂並未符合「比較政治學」的根本要求。

中央財政權與「一國兩制」

不過重要的是,《王胡報告》發表後,引起中國高層足夠注視,北京隨即推出分稅制改革,以強化中央財政權。直到今天,「地方勢力」總是讓北京神經緊張的存在。《王胡報告》以南斯拉夫解體為前車之鑑,論述中央集權之必要性,這一思路在學界或許還將持續存在爭議;但近年來,習近平在經濟改革的同時,已全面延伸中央權力範圍,各地固有權力板塊紛紛隨著「老虎」被打落而重構。由此觀之,中央確實力圖避免「南斯拉夫因素」在中國出現,並以此原則調控地方財政大權。

讀者也許問:這報告發表至今已超過二十年,中國還沒有步南斯拉夫後塵,顯然已避過一劫,那我們為甚麼還要閱讀?這答案是多方面的。習近平的「中國夢」有強烈的中央集權、或起碼是資源重組傾向,對地方勢力憂慮,這固然是一部份。但對我們身處的香港,或有其他絃外之音。「特別行政區」這一行政編制,正是地方財政獨立的例子,現在無論特區政府每年坐擁多少財政盈餘,也無需向中央交一分稅,並能制定自己的理財原則。像楊大利主張的觀點,大概傾向認為香港的現狀,論證了《王胡報告》的不足,反映「中央-地方財政權分配並不必然影響國家主權穩定」,因為香港的經濟體制大力促進了中國改革開放,而即便到了今天,北京依然力主香港審慎理財,對香港財金體系的方針依然以穩定為主。

但另一種觀點則認為,特區「外國勢力」處處,地方財政尾大不掉,容易被利用為影響國家金融的突破口,因此應該以「適度有為」的施政理念,將香港財政體系進一步納入全國系統,以其他方式達到地方向中央交稅的實質效果,以換取中央進一步提供經濟融合機遇。最後這場「南斯拉夫化」辯論究竟是數據說了算,還是抽象概念說了算,就只能走著瞧了。

小詞典:南斯拉夫社會主義聯邦共和國

1945年成立的社會主義國家,其領導鐵托實行威權主義統治,但同時強調不依附美蘇任一方,一方面繼續社會主義制度,另一方面接受美國援助,成了冷戰期間不結盟運動的領袖之一。南斯拉夫後期推動經濟自由化,強調企業自治,在五十至七十年代經濟飛速發展。然而鐵托死後,各加盟共和國經濟發展失衡,中央未能協調地區發展矛盾與隨之而來的一些列社會問題,最終國家於冷戰結束後立刻分裂。

信報財經新聞,2015年9月28日

延伸閱讀:超凡領袖的挫敗:重構文化大革命的「理性」

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