太平島大戰略:台灣外交的十字路口

日前馬英九視察南海由台灣控制的太平島,可能是扭轉未來台灣外交走向的大事件。對此,爭奪南沙諸島主權的越南表示「強烈反對」,美國表態「失望」、認為馬英九此舉「極無助益」,北京則以「中國對南海擁有無可爭議的主權」作為官方回應,親北京媒體對馬英九堅持「民族大義」多加肯定。事實上,馬英九去年就有視察太平島的計劃,但美方一直施壓,直到馬成了看守政府,反而豁了出去。究竟,我們可怎樣演繹這一舉動?台灣學界又如何理解?

中華民國政府對南海問題的基本立場是,「在中國歷史記載的基礎上」,中華民國對「十一段線」、即「南海 U 形線」內南沙、西沙、中沙和東沙群島均擁有主權,享有四群島島礁及周遭水域的一切應有權益。對於南海問題爭端的現狀,馬英九政府以「主權在我、擱置爭議、和平互惠、共同開發」為原則,曾提出「南海和平倡議路徑圖」,呼籲各方「和平開發」南海,希望以此作為其外交成就。然而南海問題十分複雜,單是公佈一些宣言,基本上是無人理會的,所以這次才要行動升級。

「正方」的國際戰略計算

一派學者認為,馬英九此舉能突破台灣的外交困局,動機和陳水扁在任內的最後日子也視察太平島如出一轍。例如「新台灣國策智庫」研發長李明峻認為,台灣在南海問題面臨的根本戰略困境,其實就是台灣的「主權困境」,哪個國家談判都不會邀請台方代表,甚至南海區內的油氣資源共同開發合作計劃,也沒有台灣的角色,因此馬英九高調登島,起碼證明了台灣也是持分者,角色和中國大陸、美國都不一樣,「若能掌握談判南海利權的契機,將是進入國際社會,與各國平起平坐的一大機會」。

值得注意的是,中華民國定義的「U 形線」既非《聯合國海洋法公約》所規定,又未能在法律得到具體解釋,僅是根據「歷史記載」而定,思維與北京「九段線」的「自古以來論」類近,然而在現代國際法,歷史因素的重要性其實是有限的。近年以美國為代表的西方陣營多番要求北京澄清「九段線」的法律意涵和依據,台方的理據也面對同一問題,假如常設仲裁法院(PCA)判決菲律賓的「南海仲裁案」時,證明太平島為「岩礁」,雖說判決沒有強制性,但也會進一步影響台灣的國際生存空間。因此,不少台灣學者認為應化被動為主動,例如台灣中央研究院研究院、國際法專家宋燕輝認為,台灣應當摒棄「將矛盾推給北京」的做法,積極參與圍繞南海問題的國際法辯論,努力將「U 形線」主張與現代國際法論據相結合。

「反方」的國際戰略計算

然而,也有大量台灣學者對上述觀點普遍大有保留,因為台灣的南海立場在中美博弈、兩岸關係的大背景下,將陷入更大困境。南海是美國「重返亞太」的主戰場,台灣軍事、安全領域則極依賴與美國的合作,以往美國在南海問題上指責北京時,台灣也反復表明不會偏向大陸。但假如台灣高調操作南海爭議,而且過份強調「歷史因素」(而不是實佔原則),變相在背書北京的觀點,卻可能喪失低調的模糊性,要被逼在中美雙方表態。例如台灣智庫副執行長賴怡中擔憂,一旦台灣立場與北京趨同,不僅會影響對美關係,東盟各國反而更不考慮與台灣協商。加上在現實層面,台灣距太平島1600公里,空中兵力投放都需要4小時,而越南則在距離太平島僅13公里的島礁大舉駐軍,雖然目前迫於壓力不敢進犯,但也反映台軍一旦要硬碰硬,幾乎肯定需要「其他軍隊」支援,令台灣外交走向不歸路。

事實上,筆者認識的不少綠營學者、特別是新生代,私下大多對南海問題覺得事不關己,認為太平島這類形式上的領土可有可無,甚至可待價而沽。外交界一直有江湖傳聞,蔡英文選前訪美,和美方達成了一定默契,其中一個重點就是她當選後,台灣對太平島的態度。雖然台灣不可能公佈放棄太平島主權,但假如以「技術性原因」,將島嶼「開放」予鄰近地區「共同開發」,或建議將週邊水域變成「非軍事區」,變相淡化了相關水域的主權爭議、再一併減低了北京在南海問題上的說服力,卻是既符合美國利益、又能對內對外都說得過去的。蔡英文要不過度依靠北京地振興經濟,往東南亞拓展商機、或進一步依靠美國,但其實手握的牌又很有限,以太平島尋求外交突破,原是情理之中。

版本的計算,筆者和一些台灣學者私下討論時曾有所聞,假如馬英九聽到相關傳言,「先發制人」,並不為奇。

無論怎麼說,蔡英文目前已陷入兩難:有了馬英九的登島、北京輿論的配合,「登陸太平島」已儼然成了「習馬新九二共識」「精神上」的「核心內容」,假如蔡英文偏離之(根據中國邏輯不登島已是「偏離」),已構成「放棄一中原則」的口實。但另一方面,要是蔡英文一如陳水扁那樣到太平島(當時陳水扁已被華府視為麻煩製造者而拋棄),無疑是向華府證明了自己缺乏扭轉外交局面的魄力和能力,日後其他要求,也可能難以實現。因此,蔡英文面對「就任後會不會去太平島」的問題,才一直迴避。民進黨的唯一出路,在於提出一套邏輯和北京完全不同的理據,和研發一種創新的實質管理模式(而不是馬英九那樣單方面發表一個又一個宣言),論證自己在太平島存在的原因和目的,一方面捍衛自身定位、向海內外民族主義者(包括綠營民族主義者)交代,另一方面不致令行動客觀上附和了北京,令美國和東南亞各國能從中分清兩岸,才能走出陰霾。有沒有這樣的功力,就看蔡英文了。

小詞典:南海和平倡議路徑圖

馬英九在1月28日登陸太平島後,發表的「南海和平倡議」的實踐方案,內容以「擱置爭議」為切入點,呼籲區域內各方共同構建一個臨時性的協商機制,將南海海域的安全、救援、環境、資源開發各項議題均納入協商框架,以求「整體規劃」,最終實現南海在各方合作下進行「分區開發」。

信報財經新聞,2016年2月2日

延伸閱讀:假如解放軍攻打台灣:美國情報官員的視角

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