特朗普外交:盟國應該擔心嗎?

美國富商特朗普取得共和黨提名在即,連全國民調也首次超越民主黨的希拉里,原來在一旁看熱鬧的各國領導人,都不得不正視一旦這位不知深淺的「狂人」真的當選,對自己國家有何影響。首當其衝的,並非中國、俄羅斯或墨西哥,而是長期和美國合作的一眾盟國。早前特朗普接受《紐約時報》長達一百分鐘的電話訪問談外交,一反口號主導的說話習慣,首次傳遞了兩個十分具體的外交政策方針:對日韓擁核持「開放態度」,和要求以北約為首的盟國「支付報酬」,以補償美國在全球體系的支出,並說如果盟友繼續「搭美國的便車」,就情願減弱對盟約的承擔義務。

我們習慣了目前國際關係體系的規範,很難想像一旦日本擁有核武、南韓和北韓搞核平衡、北約以英法德軍主導的世界,會是何等模樣,自然傾向認為特朗普只是以一貫的娛樂化競選語言危言聳聽。但值得注意的是,當我們回溯美國國際關係學界近年的論爭,卻不難發現特朗普這些觀點並不新鮮,只是被主流社會當作「天方夜譚」,才不為人認真看待而已,其實不少被長期邊緣化的學者都對新時代來臨躍躍欲試。當「特朗普當選」這個天方夜譚有可能成真,這些政策主張又何嘗不可能?

早在2014年初,美國專注國防安全研究的智庫Center for a New American Security (CNAS)高級研究員、前政府顧問Elbridge Colby在《The National Interest》雜誌撰文,指美國不應無條件反對日韓擁核,相反應在「合適情況」下接受兩國擁核。雖然特朗普本人的外交顧問班子很弱,但其實有清晰的政策導向,Colby以下立論,就足以成為特朗普外交的理論基礎:

日韓可以擁核嗎?

這一派學者認為在研判外交政策時,「核不擴散」和「地緣政治」一樣,都只是服務國家利益的工具,而不是目的。如果為了美國繁榮、自由和安全,「地緣政治」計算和「核不擴散」計算發生衝突,就應優先考慮「地緣政治」因素,而不是「離地」而虛無、可隨時修改的國際道德原則。何況北韓早已成為核武國家,美國卻無能為力,的「核不擴散」理念早已名存實亡,其他國家擁核,也改變不了根本格局,所以相關道德制約已名存實亡。

Colby相信當來自北韓(或中國)的威脅日漸增強,日韓對美國的「核保護傘」承諾不容易無條件信任,加上民族主義崛起,就會產生越來越強的「擁核」動機,這也是兩國目前的徵兆。如果美國執意反對,得利甚微,而戰略利益損失巨大,因為不僅要獨自負擔「核保護傘」的開支和風險,還會影響美日、美韓同盟的互信。中國反而可以通過綁架「核不擴散」的道德高地(畢竟中國是首個承諾不首先使用核武的核武國家),限制美國外交的行為,令華府投鼠忌器。

相反如果美國接受日韓擁核,代價不過是受到國際社會批評,戰略得益卻頗為巨大:日韓可擁有更強實力壓制北韓,並進一步制衡中國在東亞的勢力擴張,這些都有助於減小美國受到的戰略威脅。同時日韓與美國的同盟可能更牢固,美國的默許,足以換取美軍在日韓的軍事基地長期存在。更重要的是,正如特朗普強調,美國可從中大幅減輕提供「核保護傘」的成本和戰略局限,把資源放在國內振興經濟。

根據歷史經驗,美國早年接受了英法國擁核,對以色列先進的核技術也持「開放態度」,它們並沒有對美國的戰略利益造成任何負面影響,相反還進一步鞏固了美國的國際地位,成為全球治理的一環。如果今天的日韓政府受到中國扶植,美國才有阻止其擁核的動機,所以對此反對的應該是中國,而不是美國。

美國盟友搭便車?

至於特朗普批評美國盟友「搭便車」,也是不少右翼學者的觀點。這是美國民間的常用俚語,源自經濟學理論,因為公共物品(Public Goods)具有非排他性和非競爭性,令個人有「不付出成本但享受公共服務」的動機,這就是「搭便車行為」;這行為往往導致公共服務供給不足,市場對資源分配調節失靈,造成「搭便車問題」(Free Rider Problem)。這問題延伸到國際關係層面,也同樣適用。例如美國Naval War College 戰略政策教授James R. Holmes就曾在《The Diplomat 》撰文,認為美國盟友常年來的「搭便車」行為不合理,其立論亦可以直接崁入特朗普的外交體系。

Holmes認為在實際操作層面,美國常年將4%以上GDP 用於軍費,貢獻北約軍費總額70%,而北約盟國不少軍費開支都只占本國GDP不到2%,這是不成比例的付出。當美國經濟增長減緩,這比例已是不可持續;加上作為民主國家,美國政府亟需向民眾交待,為何納稅人的稅務被用作維護別國安全,而得不到任何補償。特別是這些開支不同軍事工業貿易,沒有直接刺激本國經濟的作用,減省也不會有太多既得利益群體反對。

在宏觀戰略層面,這派觀點認為美國盟友一味「搭便車」,反而不是互相信任的表現,而會有損雙方的戰略互信。須知在大部份美國訂立的盟約中,都不會硬性規定一旦盟國有麻煩,美國必然無條件出兵;就是《美日安保條約》也有大量灰色地帶、「語言偽術」,讓美國可以在需要時抽身,外交運作,從來如此。假如盟國一味「佔美國便宜」,而不做出相應回報、也不花費增強自己的國防力量(包括向美國買武備),在這個多極時代,又沒有蘇聯那樣的單一二元對立敵人,美國「失去」它們,不代表它們不和美國做其他買賣,所以也沒有大損失。

奧巴馬不斷諷刺特朗普不懂外交,更以訪歐總結自己的任期,以證明傳統盟友的重要,但其實他早前接受《The Atlantic》雜誌專訪時,也直接批評中東和歐洲的盟友。當時奧巴馬明確表示對沙特、英法等盟國處理中東、北非危機的做法失望,認為它們本應承擔更大責任,而非一味依賴美國「出頭」,這其實是提醒盟友不要再「搭便車」,特朗普不過用更市井、更直接的用詞,把奧巴馬的外交語言發揚光大。

總之本質上,特朗普的外交政策理念以很古典的現實主義為基礎,而以美國最直接的國家利益為核心,不會拘泥於意識形態的包袱,也沒有高談民主自由人權的新保守主義使命,或左翼理想主義的濫觴。特朗普從未否認北約等同盟機制的必要性,但在他眼中,「聯盟」本身是「工具」、而非「目的」,一旦目前的同盟形式不符合美國利益,或不能令美國得到「利益最大化」(這也是傳統現實主義基本信條),他是不憚於「破舊立新」的,這正是他始終強調「美國優先」的立場所在。若如特朗普黨內外對手所言,擔心美國的全球聯盟體系就此「崩潰」,當是危言聳聽;但一場關乎盟友「責任與義務」的全球辯論,即使特朗普最終落選,恐怕也是勢在必行。

亞洲週刊 2016年5月15日

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