中國發展的新加坡智慧:鄭永年與「廣東模式」

究竟甚麼是「中國模式」,學界莫衷一是,也不可能有共識,但假如以小見大開始演繹,卻往往能見樹見林,新加坡國立大學鄭永年教授研究的「廣東模式」,就很能啟發思考。鄭永年在新加坡工作,在中國學界也十分活躍,是不少被官方重視智庫的核心顧問,2012年,他在《鳳凰周刊》刊登了《廣東改革與中國的未來》一文,系統性梳理了對「廣東模式」的分析,認為過去十數年廣東總結的政治經濟發展模式,可歸納為三方面:「經濟轉型」、「社會改革」和「行政改革」。而這些面向,除了有助理解國家發展的脈絡,對外交轉型、國際定位,都有啟示。

一、 經濟轉型

「廣東模式」最吸引的口號是「騰籠換鳥」,即把原先附加值低的、處於產業鏈底端的勞動密集型、資源密集型產業,從廣東省核心產業區域(珠三角地區)遷移至周邊,而在珠三角地區引入技術密集型、高附加值產業。在西方新自由主義經濟學派眼中,產業佈局是市場經濟發展的自然結果,所以「產業政策」本身,就帶著違反市場規律的原罪。但亞洲四小龍的經濟騰飛,無一不有賴於政府主導的產業政策;廣東「騰籠換鳥」,也是基於這一經驗。鄭永年認為實現經濟轉型,重點在於把握「國有」和「私有」經濟各自的界限,而廣東模式作為一種「混合模式」,是將國有經濟的社會保障功能,和私有經濟的提高生產力作用進行有機結合,令經濟轉型時兼顧社會穩定。這和西方評論習慣把其中一項視為主導力量,不相信政府和市場真的能有機結合,自然截然不同。

二、 社會改革

鄭永年指出「廣東模式」的社會改革包含三方面內容,即「社會制度」、「社會管理」和「社會參與」。社會制度建設方面,政府的目標是主力醫療、衛生、教育、房屋等社會公共資源建設,為消費型社會提供基礎,讓廣東經濟在國際經濟起伏中更有韌性,也就是扶植中產階級的落地生根。社會管理方面,廣東經濟發展過程中湧現一大批民營企業和中小企,而政府除了主導政策,也會適時向企業「分權」,具體表現為精簡行政審批手續等,使後者擁有一定自主管理權。而在社會參與上,廣東順德的公共決策咨詢機構設置,被鄭永年視作「新加坡制度」的成功借鑒,例如順德市黨代表和人大代表落區聽取民意,就有新加坡議員的落區服務(「meet-the-people sessions」)影子。

三、 行政改革

鄭永年認為,「廣東模式」還有行政上的創新,即嘗試理順黨政關係。再以順德市為例,他認為當地黨政「合署辦公」,精簡政府機關的同時也精簡黨組織,將政黨納入小政府改革範圍,這是廣東行政改革的重大突破。雖然西方對中國黨政軍結構有所質疑,認為是不能制衡的典型,但另一方面,不少中國學者卻認為黨政分家是架床疊屋。對順德市試圖實踐地方政黨合一,鄭永年認為這是參考了新加坡行政的經驗:順德作為縣級市,是行政意義上的「第一線」,需要極強的行政能力和效率,而新加坡人民行動黨正是如此處理地方事務。

那閱讀廣東模式有甚麼需要?首先,其實這模式有不少新加坡影子,有一定國際經驗可借鑑;而更重要的是,鄭永年相信上述「廣東模式」的三個面向,同樣可擴展至中國,亦即他在新近出版的《中國模式(修訂版)》提出公式:一個包含相對強大的國有部門的混合經濟模式,一個「黨權」集中但「治權」存在開放潛力的政治模式,和一個循序漸進的體制改革模式。這些內容貌似眾所週知,其實如何內部進行有效監督,正是靠「治權」有開放潛力這一最有彈性的部份,因為入面自然需要吸納不同持份者和利益集團,才能做到暢順。

這種模式,自然與現代西方政治經濟發展情況有別,但鄭永年認為正是這樣,才能解決了中國在國際舞台上對「我是誰」的回答,因為這是讓外界得以預測中國行為邏輯、進而與中國互動的關鍵所在,因為一個模式,必然會對外交也有影響。正如廣東政治經濟發展過程中嘗試黨政合一的制度安排,習近平上台後,中國外交政策制定也明顯朝著集中化方向發展。例如他迅速組建以「國家安全委員會」為代表的外交決策機構,和他親任組長的各類「領導小組」,無不為了將此前分散於各政府部門的外交決策權進行集中;無論是「一帶一路」這樣的大戰略,對香港政策的「微調」,部份也源自這類體制改革。雖然西方視中國為威權國家、政府主導一切,但此前中國外交其實常被研究者批評各部各自為陣,政策互不協調,不少政策在落實階段效果大打折扣,甚或釋放自相矛盾的外交信號,讓國際社會無所適從。

說到底,如前述,「廣東模式」的開放性,才是鄭永年眼中最值得推廣至全國的特點。筆者曾在《解構中國夢》分析,習近平時代外交將更積極以民族主義為容器,統合社會不同階層、不同身份人士對國家外交的能量,這一方面是「統一思想」,但另一方面,卻也是促使社會在可控範圍內擴大外交參與和反饋的手段,其實是民間智慧各取所需的實驗。目前中國社會變化萬千、新媒體平台發展迅速,民意的流動性和爆發性日漸加劇,對參與「公共外交」的熱情和對傳統外交政策的意見都比過往更熱烈。這一環境下,習近平政府如何參照「廣東模式」,推動具「開放性」的「大外交」,仍需拭目以待。

小詞典:北京共識

學者Joshua Cooper Ramo在2004年提出的一種對中國政治經濟發展模式的歸納,強調其有別於西方社會普遍認可、並著力推廣的「華盛頓共識」。鄭永年認為,「北京共識」這一提法極具意識形態色彩,不利於中國被西方了解,遑論接受。相較而言,鄭永年相信「中國模式」更具技術性特色,適合作為中國研究學術和政策討論的基礎。

信報財經新聞,2016年6月16日

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