英國脫歐之後:「挪威模式」可行嗎?

英國公投「脫歐」後,「脫歐派」逐漸對局勢出現共識,宣傳以下的時間表和路線圖:儘量拖延啟動《里斯本條約》第50條的時間,無限期延長和歐盟的討價還價,以求得到儘量接近歐洲共同市場的待遇,而又能捍衛自身對本土利益、特別是移民問題的主導權,並以歐盟外的「挪威模式」、「瑞士模式」為參考對象。前倫敦市長、「脫歐」明星約翰遜宣傳,英國可以在各項談判「達成更好交易」,儘管領導歐盟的德國默克爾多次強硬表明,「自助餐式歐盟」不是選擇,要麼結婚、要麼離婚,不要含混下去。於是戰場就由國內兩派角力,逐漸變成英國和歐盟、特別是德國的長期拉鋸。

究竟「挪威模式」是甚麼?國情不同,這卻是不能簡單概括的。挪威和英國北部地理位置距離不遠,與歐盟之間的貿易聯繫同樣十分密切,對「是否加入歐盟」這一決定也曾持續辯論,並進行了兩次公投。在1972和年1994年兩次公投中,挪威的「否決歐盟」陣營都以微小比例勝出,此後挪威政府與歐盟談判,最終得到「歐洲經濟區」(European Economic Area, EEA) 成員身份,而依然沒有正式加入歐盟。

這樣的決定,對挪威國家利益是好是壞?英國頗具影響力的智庫 Open Europe研究員Stephen Booth曾撰文,認為根據 EEA 協定,挪威參與歐洲單一市場後,其商品(農業除外)進入歐盟成員國都無需繳納關稅,資本亦可在歐盟範圍內自由流動,基本上享有了歐盟成員的大部份經濟優惠。與此同時,因為挪威拒絕了歐盟身份,它在漁農業、區域整合、對外貿易、外交等方面,都保了留完全獨立的自主權,例如可對本國農業進行補貼,也可和非歐盟國家訂立自由貿易協定。相反歐盟成員要和俄羅斯領導的「歐亞盟」一類組織簽訂FTA,定義上就不可能。

然而世上沒有絕對便宜的事。與種種優惠相伴而來的,自然有「挪威模式」的代價。EEA 協定要求挪威,不僅要執行歐盟的「商品、服務、資本和人員自由流動」原則,及相應的各項法律,還要落實所謂「flanking and horizontal policies」,涵蓋了社會福利、就業、環境政策等多方面,也就是「變相入歐」。這些挪威需要採納的歐盟法規,佔了歐盟整個法律體系3/4內容,雖然挪威理論上有權拒絕實施,後果卻是出口會被歐洲單一市場以「不合規範」為由拒之門外。結果,甚至連在最敏感的移民問題上,挪威也依然無法單方面限制歐盟人口自由流動,結果挪威的歐盟移民比例,就一直高於脫歐前的英國。換句話說,英國「脫歐派」要是真正打算控制移民政策,則幾乎不可能參與歐洲單一市場。這樣的兩難,幾乎是不可能理順的。

其實在全球化時代,即使在區域貿易領域,只要挪威的主要市場在歐洲,這一「自助餐歐盟」制度安排,也對自身出口造成好些困擾。例如在農業方面,儘管挪威農產品可接受國內補貼,但對歐洲市場的出口,則依然面臨相應的關稅、健康標準等劃一處理。又如在製造業出口方面,因為挪威不是歐盟關稅區成員國,它需要遵循「原產地原則」,即一旦自己的出口使用了「進口自非歐盟關稅區的原料或半成品」,歐盟亦將對挪威出口產品征徵稅。到頭來,一切都是普通常識:龐大市場的規則,自然會主導本國的經濟狀況。

挪威雖然不是歐盟成員國,但既然享受了上述「優惠」,也要對歐盟奉獻。根據挪威與歐盟達成的協議,2014-2020年間,挪威每年需向歐盟貢獻超過8億歐元,用以贊助歐盟的經濟補助、社會福利等項目。這些項目的最大受益者自然是歐盟國家,而非挪威自己。根據相關機構統計與測算,2016年每一個挪威人要為歐盟預算付出約96歐元,數字與英國目前的水平不相伯仲。

最令挪威不滿的,還是它對於種種來自歐盟的法律條文起草、各個歐盟項目的策劃,都無權置喙。在歐盟機構中,挪威自然沒有代表發聲;它有常駐代表在布魯塞爾,但只被知會歐盟決定:挪威政府曾自嘲,指奧斯陸往往直接從布魯塞爾「下載」最新的法律規範條文。這樣一來一回,究竟是否還要堅持在歐盟外生存,其實依然充滿爭議。問題是,對「脫歐派」而言,挪威的選項依然比目前的歐盟身份優勝,起碼「權在我手」,起碼挪威應對單一外部危機時的彈性,還是遠比硬性捆綁要好。

不過英國能否在退脫歐後「挪威化」,才是真正的問號。前挪威政府歐盟事務顧問Jonas Helseth曾在報章撰文,指「挪威模式」能出現在英國只是一廂情願的「幻覺」,相信歐盟不會輕易就範。這是因為挪威的經濟結構和與歐盟相比,根本不成比例,模式怎樣設計,對其它歐盟成員國都影響不大,加上挪威從未加入歐盟,也沒有「脫離」的痛苦。但英國經濟對歐盟整體的連鎖影響大得多,脫歐過程的磨合也複雜得多,倫敦不容易在每個方面都能討價還價,否則歐盟各國都必然依然葫蘆,這也是歐盟目前統一口徑,要求英國速戰速決的原因,頗像昔日新加坡脫離馬來西亞時對方的嘴臉。

那英國是否真正以落實「挪威模式」為目標?似乎也不完全是。「挪威模式」是一個價碼,能用來穩定國內局面,但真的要依樣葫蘆,在目前歐盟團結的狀態下,畢竟不容易。更符合英國利益的,卻是和歐盟無了期耗下去談判,不斷簽訂框架協議、草稿、共識、備忘錄,再以不同手段拖延,以待歐盟內部裂痕加劇,出現領導權改變(例如默克爾落選、勒龐領導法國等),甚或有其他「脫歐」國家出現,那時候,就能一籃子再議,說不定能得到比「挪威模式」更理想的結局。這樣的柔性外交策略,從來是英國在談判桌上的強項,未來歐洲外交政壇定必風起雲湧。讀英國外交的學生們,有福了。

小詞典:歐洲經濟區(European Economic Area, EEA)

歐洲經濟區成立於1994年,目的是讓「歐洲自由貿易聯盟」成員國無需加入歐盟,也可參與歐洲單一市場。目前歐洲經濟區成員除了歐盟成員國之外有冰島、挪威和列支敦士登,這三國和瑞士四國組成了「歐洲自由貿易區」(EFTA),英國加入歐盟前也是EFTA領袖。目前EEA成員的貨物、資本、人員和服務,在區域範圍內可自由流動,但歐洲經濟區成員國需遵守歐盟的大部分法律,同時對歐洲融合項目作出財務貢獻。

信報財經新聞,2016年7月4日

延伸閱讀:英國脫歐,加入EFTA?

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