德國難民政策:默克爾的理想與現實

德國一周內發生五次恐怖襲擊,雖然不是所有都與新移民、難民或穆斯林有關,但已足以令這個歐洲大國人心惶惶,默克爾的難民政策尤其面對壓力。根據德國統計部門的數據,單在2015年,德國就接收了超過一百萬難民,其中大部分來自敘利亞。默克爾最初對難民採取「無條件歡迎」立場,在邊境不設檢查站,民意最初也傾向支持,紛紛民眾捐款捐物。然而政策實施半年後,德國社會經濟的承載力即受到明顯挑戰,各州長官和市民都開始質疑默克爾的智慧,默克爾的口風也不得不稍作收緊,但本質並未改變。評論開始視默克爾的難民政策為一場政治豪賭,但背後的文化和經濟原因,同樣不能忽視。Bloomberg 時事評論員Leonid Bershidsky曾在去年撰文,談及德國難民政策的歷史因素,就是很好的切入點。

根據上文和不同德國學者的理解,例如研究難民問題的Petra Bendel,我們不難發現二戰時期納粹黨的所作所為,成了德國民眾和政治家的共同傷痕,令德國社會長期對難民抱有一種「Welcome Culture」,潛意識希望以此來贖罪,就像德國對以色列特別謹慎客氣,也有這種情結在內。目前國際社會處理難民問題的基本綱領《1951難民地位公約》,背景正是二戰期間,猶太人為躲避納粹種族滅絕而流落歐洲;目前德國社會不少民眾本身,即是當年的難民。因此善待難民,算是一種戰後共識。

二戰後,德國長期接納來自歐洲各國的移民及其後代,德國社會也成立了各類幫助新移民融入社會的NGO,他們一方面累積了相當社會服務經驗,另一方面也成了社會的重要持分者。敘利亞難民危機出現後,眾多本地 NGO 及志願者積極在各個難民營開設語言課程,提供各類社會救濟服務。當然,在右翼團體眼中,這些NGO為進行「可持續社運」,才以本末倒置的眼光看待難民問題,是否屬實,可自行判斷。

同樣因為納粹的歷史,難民、種族等議題長期成為德國政治的紅線。德國Muenster University的移民問題專家Dietrich Thränhardt認為,德國保守派不會輕易打「難民牌」,與英法等國的政治氛圍形成鮮明對比:當歐洲政壇都以難民問題作為攻擊政敵的突破口時,德國依然將這類舉動視為極端主義。德國戰後政治文化是政治正確當道,任何被指為「新納粹」的傾向,都會成為眾矢之的。而極右派長期被邊緣化,不少文化符號不但成了禁忌、甚至是違法,都構成一種潛在大反彈的危機。德國萊比錫大學最近公布了一項備受爭議的調查,說每 10 個德國人就有 1 人渴望「Führer」回歸,其實無論方法論多麼有問題,這類調查提及當年希特拉的頭銜「Führer」(元首),放在十年前已是匪夷所思。

至於默克爾本人在東德成長的背景,也是理解其難民政策的另一源頭。默克爾在東德親歷柏林墻倒塌、兩德統一的過程,再成為全德領袖,某程度上,正是「西德大愛」的受惠者。美國國際政治學者John Harper認為,默克爾政府對難民的態度,與德國統一的歷史息息相關:當年東西德之間存在巨大的社會經濟差距,也有呼聲要暫緩消化東德,但最終西德政府決意敞開大門,將社會財政資源大舉投向東德,幫助東德人重建家園、實現社會融合。這段歷史,不但成了德國的「道德領導力」泉源,也是默克爾及其同輩東德人的集體回憶。默克爾秉承當年西德接納東德的人道主義精神,竭盡所能對難民施以援手,同樣有確立「道德領導力」的意圖。

當然,在種種歷史文化因素外,德國的難民政策也包含現實經濟和外交的算盤。在經濟方面,德國政府通過引進外來勞動力,彌補本國勞動力短缺的歷史,可追溯至1960年代,當時德國與土耳其、各南歐國家等簽訂雙邊勞工僱傭協議,引入移民勞工,以發展製造業。今天德國人口進一步老化,引入難民身份的優質勞工,也是划算的安排。默克爾政府強調,德國無需為接納難民開支而徵稅,亦承諾財政收支平衡,因為難民的勞動力價值足以抵消一切。

加上難民潮的源頭雖然是敘利亞,他們進入歐洲的其中一個主要途徑則是土耳其,而正如本欄曾介紹,歷史上德土淵源甚深,尤其是兩國訂立勞務輸出協議後,土裔移民在德國社會的數量不斷壯大,赴德定居的土耳其人從1961年的數千人增長至如今上百萬人,加上後裔,土裔社群有近三百萬人,影響力不可小覷。假如德國及其主導的歐盟對難民關上大門,即相當於把難民推回土耳其,德國的土裔社群固然不滿,也不符合德國的外交利益。土耳其政變後局勢急變,那是另一回事,或許令德國改變難民政策少了一重顧慮,亦未可知。

不少評論期望默克爾在連環襲擊後,改變難民政策,其實在她的立場而言,迴旋空間實在頗為有限,反正目前德國未有其他有足夠威望的領袖挑戰她的個人地位,唯有希望民間反彈慢慢平息。問題是德國民意的逆轉究竟是長期,還是短期?德國社會對難民的承載力畢竟有上限,恐怖分子以難民身份混入、並發動恐怖襲擊的可能性也已得到驗證,加上全球右傾,英國脫歐,歐洲各國本土派坐大,這些都令德國善待難民的傳統面對結構性挑戰。假如類似襲擊「只是」法國那樣,半年「才」出現一次大規模的震憾,德國戰後根深蒂固的反納粹圖騰,還能持續一陣子,但假如襲擊繼續密集出現,震憾強大得足以抵消一代人的納粹記憶和統一回憶,整個德國政壇的權力結構,都會出現天翻地覆的改變。我們當然不希望這會發生,但誰能保證德國不是下一隻黑天鵝?

小詞典:日內瓦難民地位公約(Convention Relating to the Status of Refugees)

聯合國為處理二戰後歐洲難民問題,而於1951年在日內瓦達成的國際公約。它提出了難民的定義、資格確定條件和享有的權利,成為歐洲各國救濟難民的法律基礎。1966年,聯合國在《難民地位公約》基礎上,新訂立《有關難民地位的議定書》,將處理難民問題原則的適用擴大至全世界。

信報財經新聞,2016年8月1日

延伸閱讀:奧運難民隊、難民國:新型國際關係的未來

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