他山之石:塞班島的「一國兩制」

此刻身在太平洋塞班島,人們眼中的度假天堂,但為甚麼這裏廣為人知,卻源自它和美國「大陸」的微妙關係。某程度上,這裏也是「一國兩制」的實驗,不過實驗效果大不同而已。

塞班島所屬的政治實體是「北馬里亞納群島自由邦」(Commonwealth of the Northern Mariana Islands, 簡稱CNMI),下轄15個島嶼,塞班島是首府,與關島鄰近,戰略地位重要,原住民是查莫羅人(Chamorro),與關島的查莫羅人是一個整體。西班牙成為全球帝國時,殖民了這一帶島嶼,直到在美西戰爭戰敗,關島被割讓予美國,其他島嶼則售賣予德國,關島、塞班島的命運才開始分開。不久德國在一次大戰戰敗,這些島嶼被日本奪取,並得到國際聯盟確認為日本「委任統治地」,再成為大日本帝國「南洋廳」,是二戰太平洋戰爭的關鍵戰場,當時這些島民已自視為日本人。戰後這些島嶼被聯合國劃為「太平洋群島託管地」(Trust Territory of the Pacific Islands),由美國管轄,最終以邁向非殖化為目標。

這些島群對前途有不同抉擇,密克羅尼西亞聯邦、帛琉、馬紹爾群島輾轉與美國簽訂「自由聯合國家條約」,成為聯合國會員國。至於經濟相對發展得最好的北馬里亞納群島,也在1972-1975年間與美國政府就前途問題展開談判,最終通過公投,決定成為美國的「自由邦」(Commonwealth)。目前波多黎各也是美國的「自由邦」,還有獨立前的菲律賓也是,不過每個自由邦都有自己的憲政條文,並有微細差異。

在現行安排下,美國政府全權負責當地國防外交,其他當地人基本上完全自治。北馬里亞納群島照搬了美國的「三權分立」政治模式,以美國總統為國家元首,但自己擁有獨立制憲權,有自己的憲法,地方行政長官「總督」經直選產生,也有自己的議會和政黨,並由美國國會授權行使獨立的司法裁判權。北馬里亞納向美國派駐代表,自2009年起,正式加入美國國會,雖無權投票,但可參與國會其他事宜,例如在委員會發聲。正因有了美國本土支撐,北馬里亞納參與國際貿易、發展旅遊業時才有競爭力,而又因為享有自治權,也能基本照顧本土利益,這才是「一國兩制」應有的優勢。現在北馬里亞納公民都是美國公民,絕大部分聯邦法律亦適用於此,但它不屬美國關稅區,一度擁有獨立出入境管轄權、最低工資法制定權,不過因為醜聞頻生,近年才先後被美國收回。

這些醜聞所在,也是「一國兩制」灰色地帶的生存空間。由於北馬里亞納既和美國有不一樣的關稅、出入境管制和工資法,貨物卻能往美國本土傾銷,所以成為廉價勞工聚集地,製衣工廠一度蓬勃發展,吸納了大量來自中國、東南亞的外勞,一說甚至有使用童工,為國際名牌提供原始服裝製作。這盤生意崩潰,一來因為世貿修改限額,令美國容許各國製造的貨物在本國銷售,塞班島工廠立刻失去競爭力。二來為北馬里亞納做說客的中間人爆出貪污醜聞,輿論大譁,美國國會逐步要當地跟隨最低工資,令血汗工人再不能生存。最後是美國收回移民政策,令華工走到當地,比從前略為麻煩。

但一雞死一雞鳴,北馬里亞納很快就利用同樣的「一國兩制」灰色地帶,找到另一財路,就是賭場。其實賭場在北馬里亞納已出現了一段時間,不過塞班島原來是否決興建賭場的,只是因為自身失業等問題,最終還是妥協。當地賭場出現不久,目前只是試業,正式大賭場明年才落成,已聲稱將成為全球第四大規模。那裏有大量中國賭客,因為北馬里亞納對中國遊客免簽證,這也是全球唯一對中國人免簽的美國領土,單是這點,就確保客似雲來。

因為曲折的歷史演變,塞班島自然有自己的身份認同。在向遊客介紹塞班島歷史文化的網站上,塞班島自豪地宣稱,「西班牙人為塞班島帶來基督教,德國人帶來了可可貿易,日本人帶來了農業和工業經濟,而美國人則帶來了自治精神」。目前,塞班島上除了原住民查莫羅人、加羅林人、美國大陸人之外,還有日裔、華裔、菲律賓裔、孟加拉裔、歐洲殖民者的後代,各自代表了塞班島的不同面向。

那為何塞班島並未像鄰國馬紹爾群島等獨立建國?背後的原因也十分有趣。塞班島的原住民查莫羅人其實希望與關島的查莫羅弟兄合併,但因為二戰時各為其主,被關島公投拒絕。但北馬里亞納這邊依然不希望和關島越走越遠,擔心獨立會慢慢被密克羅尼西亞聯邦等非查莫羅國家同化,情願與美國本土建立密切聯繫。事實上,馬紹爾群島、密克羅尼西亞聯邦等雖然成了獨立國家,但依然與美國保持特殊合作關係,例如接受來自美國的財政援助、讓美軍協助國防等,公民自由進出美國,同時享有美國公民的大部份權益,差別在於美國不能代他們決定參戰,美國的援助也不及對自由邦的規模等。結果這些國家的經濟發展相對較慢,究竟爭來的主權是否值得,長期是當地的爭議話題。

北馬里亞納也有人提出「第二次前途問題」,例如曾有總督主張通過和關島合併,成為美國的第51州,而在中國遊客、資金越來越主導群島的情況下,本土主義會否反彈,或美國會否警惕「第二島鏈群」被入侵,也值得觀察。不過由於當地早已形同獨立,又享有美國身份,這樣的公式,對絕大多數追求簡單生活的島民而言,已十分滿足,所以反而沒有甚麼「北馬獨」或「塞獨」運動出現。其實打擊分離主義的藝術,就是那麼簡單,塞班島小國寡民的智慧,難道別的地方沒有嗎?

小詞典:馬紹爾群島 (Marshall Islands)

太平洋國家,和塞班島歷史淵源甚深,同時先後成為西班牙、德國、日本、美國殖民地或託管地,1979年公投否決成為密克羅尼西亞聯邦一部份,從此自治,1986年與美國簽訂「自由聯合國家條約」宣告獨立,1991年聯合國終止託管協議,成為聯合國成員國,但依然和美國關係密切。當地經濟發展相對落後,曾長期售賣護照予華人,近年這業務已式微。

信報財經新聞,2016年8月29日

延伸閱讀:塞班島雙非嬰:歷史的漏洞

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