桑給巴爾島:曾經輝煌的一國兩制

月前,非洲桑給巴爾(Zanzibar)的總統大選在爭議中結束,香港媒體幾乎從未給予任何關注,甚至連「甚麼是桑給巴爾」也缺乏興趣了解。其實這個貌似名不見經傳、屬於非洲坦桑尼亞的小島,不乏與香港比較的價值,而且和香港也產生過一些風波。例如早在2010年,特區政府曾因為「不識桑給巴爾第一夫人」而導致外交失禮,筆者曾在報章介紹。

坦桑尼亞是一個聯合共和國,由坦噶尼喀(Tanganyika)和桑給巴爾兩部分組成,前者是「大陸」,後者為印度洋的沿海島嶼。桑給巴爾曾屬於阿拉伯半島的阿曼蘇丹國,島上由阿拉伯精英管治,後來成立自己的蘇丹國,再變成英國保護國,因為位處歐亞非三大洲中央,戰略位置重要,一度成為繁榮的國際貿易港口。這段歷史,有點像香港在英國人和西化精英管治下,憑藉優越地理位置崛起的故事,當然桑給巴爾繁榮的歷史還要久遠得多。

不過桑給巴爾也有自己的大陸問題,因為它距離阿拉伯半島太遠、距離非洲大陸卻太近,來自大陸的新移民慢慢主導了社會基層,對舊精英階層的壟斷越來越不滿。1963年,英國離開桑給巴爾,當地宣布獨立,但蘇丹一個月後就被革命推翻,然後在1964年,新政府宣布和大陸部份合併,成為「坦桑尼亞」。表面上,桑給巴爾仍維持「高度自治」,保有自己的總統、國會,有自己的立法、司法機關,並可以同時參與坦桑尼亞共和國「大陸」政務。不過在事關共和國整體利益的議題上,坦桑尼亞聯合政府擁有最終發言權。上述種種設置,都可與港人熟知的「一國兩制」相互對照,而聯合政府的權力越來越大,地方政府變成形式上的自治,也是意料中事。

桑給巴爾自治政府成立以來,政治結構可謂一成不變:Chama Cha Mapinduzi (CCM) 始終是當地執政黨,Civic United Front (CUF) 則一直扮演反對黨角色。執政黨的每一次勝選,基本上都被反對黨視為舞弊;而每次選舉結果揭曉之後,往往就是兩黨支持者爆發激烈流血衝突之時。2000年的桑給巴爾大選衝突,甚至導致坦桑尼亞大陸政府派遣安全部隊進入桑給巴爾開槍鎮壓,造成35人死亡、600餘人受傷。2015年10月,桑給巴爾如常大選,選舉委員會並未公佈結果,就在點票後宣佈選舉舞弊,需要來年再選。反對黨指責選舉委員會意在掩蓋執政黨的選舉失利,雙方矛盾再次激化,反對黨號召抵制重選,不過效果不佳,總統Ali Mohamed Shein繼續連任,反對派再號召進行「消極抗爭」。為防止局勢失控,坦桑尼亞政府又抽調軍警,進駐桑給巴爾,維持社會治安。

在維持社會穩定背後,坦桑尼亞聯合政府對桑給巴爾選情的關注,也有深層原因。CCM 和 CUF 兩黨對桑給巴爾的自治地位和憲政架構,有著截然不同的立場。CCM 對目前桑給巴爾在坦桑尼亞的憲政地位和自治狀態頗為滿意,傾向維持現狀;CUF 則一直致力為桑給巴爾爭取更多自治權,甚至不避諱「爭取獨立」。有 CCM 領導人就擔心,一旦反對黨成功執政,長達50多年的坦桑尼亞聯合共和國架構可能危在旦夕。對此,反對黨並未明確回應是否一定要「桑獨」,但強調「反對黨的存在是桑給巴爾民主政治的基礎」。

香港讀者想必對桑給巴爾在坦桑尼亞國內的「一國兩制」地位有所感觸。不過更值得留意的,還有坦桑尼亞政府的態度和處時。坦桑尼亞自然不願桑給巴爾分離主義佔上風,但除了派軍警維持治安這類鐵腕手段,還會從其他角度入手,給予桑給巴爾人無傷大雅的國際身份,例如通過足球。與眾多非洲人一樣,桑賈巴爾人亦是足球狂熱愛好者,有自己的「國家代表隊」,雖然一度成為非洲足協觀察員,但不能參加國際足協,國際足協的官方回應是「桑給巴爾不是一個獨立國家、可預期的未來里也不會是一個獨立國家」。對此,坦桑尼亞國民議會卻自2011年起持續頒布議案,要求坦桑尼亞聯合政府「全力支持桑給巴爾國家隊加入國際足協」,坦桑尼亞足聯對桑給巴爾足協加入國際足協一事予以支持,聯合政府也與桑給巴爾體育部也密切合作。聯合政府體育官員還曾與桑給巴爾足協領導人共同組團,訪問國際足協總部,遊說後者接納桑給巴爾的獨立會員身份。雖然種種努力尚未取得成效,但賦予桑給巴爾「涉外關係」身份,已成為聯合政府拉攏分離主義者的基本國策,邏輯和西班牙打壓加泰羅尼亞足球隊的做法完全相反。

由於坦桑尼亞對待桑給巴爾並非鐵板一塊,桑給巴爾人對「大陸」的觀感始終相對較正面,反對黨號召的「獨立」議題雖然喊了多年,也一直未有大動作。直到近年,才真正出現強烈主張獨立的聲音,他們並非來自前述反對黨,而是新興的本土激進伊斯蘭運動,運動支持者曾焚毀教堂,反對「大陸人」進佔本島,宣傳本土化能恢復桑給巴爾昔日的繁榮,主張得到不少年輕人支持。如何避免這類聲音坐大,成為主流,關鍵其實是「主流反對黨」何時才能掌握、或起碼真正參與政權,那是唯一避免激進化的舉措。這道理說來簡單,但當局者迷,無論在哪裏都一樣。他山之石,可以攻玉,殷鑑不遠,還看明朝。

明報月刊,2016年9月

桑給巴爾:非洲足協最新成員

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