特朗普的伊朗政策前瞻

候任美國總統特朗普對奧巴馬時代的諸多外交政策都提出異議,認為奧巴馬的「軟弱外交」,是令美國國力下降、中俄乘機坐大的一大原因。奧巴馬最自豪的其中一項外交政績:推動簽署的伊朗核協議,也被特朗普形容為「bad deal」。不少特朗普委任的外交、國防人選,過往都以對伊朗強硬著稱,而對伊朗有戒心的國會議員,也大不乏人,這還不算在美國頗有影響力的「反伊朗游說團」。伊朗核問題對中東穩定和全球安全,都有至關重要的影響,究竟在特朗普時代,伊朗核協議將何去何從?

伊朗和美國積怨已久,可追溯至國王下台、人質危機;伊朗核危機同樣不是新議題,尤其是9/11後,喬治布殊將伊朗與伊拉克、北韓並列入「邪惡軸心」,伊朗研發核武的節奏顯著加快,以免步沒有核武的伊拉克後塵。作為回應,美國一方面對伊朗經濟制裁,重點針對伊朗的石油出口;另一方面,近年卻率領國際社會,與伊朗政府就核問題進行談判。經濟制裁並沒有打斷伊朗研發核技術、積攢濃縮鈾的步伐,談判也一度陷入僵局,以色列對可能擁有核武的伊朗最為不安,一直對美國施壓,反對任何和談。直至2013年,伊朗改革派領袖魯哈尼(Hassan Rouhani)當選,主張務實外交,換取振興經濟,談判因此才出現轉機。

2015年7月,國際社會與伊朗達成核協議(The Joint Comprehensive Plan of Action,JCPOA),由美、英、法、德、中、俄、歐盟與伊朗共同簽署,美國國務卿克里是代表國際社會與伊朗談判的「首席談判人」,反映奧巴馬政府對協議的巨大投入。協議規定,伊朗將在未來十年,接受國際原子能機構對其核設施的嚴格監督,確保核設施純為民用;大幅削減現有的濃縮鈾儲備(幅度近98%),確保在未來至少需要12個月,才能達到製造核武的原料儲備(核協議訂立時,國際社會估計伊朗僅剩2至3個月,就能提煉足夠的製造核彈的原料)。作為交換,國際社會取消對伊朗經濟(尤其是石油出口)制裁,預計伊朗因此獲得7%-8% 的年經濟增長。這份協議對伊朗核設施的監督和限制有效期為十年,十年後,國際社會將在五年內,逐步取消這些限制。

特朗普對這份歷史性協議的批判,正是從其「十年有效期」入手,指這份協議「不夠嚴格」,僅僅是暫時延緩了伊朗研發核武器的速度,而在共和黨內部、軍方,認同這觀點的人可不少。特朗普競選時說過,一旦他當選,將以更強硬的姿態,與伊朗重新談判。表面上,在特朗普公佈的「百日政綱」中,尚未見到「推翻 JCPOA」這一條。畢竟JCPOA 並非美國與伊朗的雙邊協議,而是包括六國與歐盟在內的多邊協議,目前各方都沒有異議,聯合國對伊朗的制裁取消也正按部就班,美國若單方面將之推翻,既不負責任,可行性亦存疑。

不過,特朗普並不需要真的「推翻」協議,也能達到推倒重來的目的。在國際制裁體系外,美國財政部一直另有一套對伊朗的制裁體系,特朗普就任後,若執意對伊朗進一步施壓,下達新的制裁指令,國際社會也莫可奈何。即使是現在,伊朗軍事組織Islamic Revolutionary Guard Corps (IRGC)依然被美國視為恐怖組織,其經濟活動佔伊朗經濟的35%;美國財政部規定,任何與 IRGC 控股超過50%的公司有經濟往來的外資,都會被美國罰款。IRGC 在全球設有多家空殼公司,控股都低於50%,就是為了夥伴逃避美國制裁。只要特朗普令罰款標準調低,伊朗的收入已久大受影響。

根據現時美國法律,伊朗的經濟活動若與美國金融體系發生聯繫,即屬違法,但美元交易不在此限。特朗普也可以推出新法案,規定伊朗與美國之外的其他國家進行以美元結算的交易,也受美國司法管轄,在強美元時代,這也是有力一著。特朗普還可以針對伊朗「與恐怖活動有關」的企業、「侵犯人權」的組織作出新制裁,這些舉措都在 JCPOA 框架之外,那麼就不算違反協議。一般相信,特朗普為了對支持者交代,很難完全對奧巴馬的協議照單全收,以上這些,多多少少會做一點。

伊朗被逼走回頭路?

對伊朗而言,這樣的趨勢,可謂極大警號。魯哈尼日前在演說中稱,「伊朗絕不允許特朗普撕毀 JCPOA」,並會在國際層面,就來自美國的任何可能違反 JCPOA 的舉措申訴,進而採取「報復行動」。問題是,伊朗可以怎樣報復?無論做什麼,都是削弱目前改革派政府的威望,起碼對魯哈尼政府而言,沒有任何勝望。魯哈尼說服國內保守派達成核協議,靠的就是「以核武換經濟」這道公式,一旦公式失靈,保守派大反撲可期。早前筆者訪問過伊朗駐香港總領事,他對JCPOA延續下去信心十足,依然積極鼓勵商人到伊朗開荒投資,認為假如美國作為超級大國也出爾反爾,乃「不可想象」。可是美國真的出爾反爾後,這些官員連自身的去留也成疑問,無論之前說過甚麼,可能一概失效。

伊朗在保守派煽動民粹壓力下,面對美國的動作,恐怕很難不強硬回應,乃至重新啟動核燃料生產,也不是不可能,儘管那樣正中美國右翼下懷。要是對美國完全就範,政府卻有下台危機。無論怎樣,伊朗對美國難得累積的有限度信任,隨著特朗普「新政」,可能徹底崩潰,新一代伊朗人也會被推向對立面。一旦事情發展到這一步,JCPOA 前功盡棄,要再進行一輪涵蓋各方的十年馬拉松談判,乃難以想像,伊朗只會更依靠俄羅斯和中國,對美國主導談判的敵意,只會更深。中國外長王毅已表態稱:「任何參與伊朗核協議國家的政府換屆,都不應影響協議執行」,明顯針對特朗普。但中俄都沒有能力改變美國外交,屆時順水推舟,和伊朗建立更緊密關係,卻是情理之中。這一切,對世界和平而言,都絕非佳音。

其實,美國就算要顯示「勇武」立場,也有另一種對伊朗政策,例如經濟層面「胡蘿蔔+大棒」升級版,奧巴馬政府的一系列舉措,正是這樣。一方面,美國國會日前投票,將美國既有的對伊朗經濟制裁延續十年,奧巴馬亦有意簽署,稱其與 JCPOA 無關;另一方面,奧巴馬又可能運用行政權力,要求部分制裁法案「免於執行」,並考慮對企業發放更多「特別許可」,鼓勵其進入伊朗市場,目的是令伊朗逐漸依賴美國,方便日後「和平演變」。不過對特朗普而言,這是曠日持久的慢動作,未免過份軟弱,而且不能杜絕伊朗擁有核武的危機。通過推倒重來,取悅軍方,樹立威望,拉攏共和黨部份建制派,滿足以色列、和國內極具影響力的猶太人,對中俄敲山震虎,而不會對國內經濟帶來任何損失,卻是一本萬利的生意。至於伊朗人民的生活、地緣政治的連鎖效應,卻是他計算以外的另一回事了。

亞洲週刊,2017年1月13日

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