緬甸「民主化」曇花一現?「柬埔寨模式」的啟示

當代東南亞各國是研究民主轉型的重點對象,近年改革開放的緬甸,尤為此間熱點。昂山素姬掌權後,「民主女神」光環逐漸褪色,能否振興經濟,成了執政黨能否長期管治的唯一關鍵。結局如何,目前言之尚早,不過鄰國柬埔寨的經驗,卻可能值得參考。筆者不少專門研究緬甸的朋友,都認為兩者的背景高度相似,究竟是否如此,不妨看過基本資訊後,自行判斷。

柬埔寨在東南亞諸國當中是小國,歷史上長期受泰國、越南等欺負,近代又先後被法國、日本殖民,二戰後則淪為中美蘇三大國角力的犧牲品,更經歷了赤柬極左恐怖統治,全國1/3人口死於非命,直到同屬共產陣營的越南出兵「解放」,國家才逐漸步入正軌。1980年代末年,越南扶植、奉行社會主義一黨專政的「柬埔寨人民共和國」改名為「柬埔寨國」,逐步推動資本主義市場化改革。

1993年可謂柬埔寨政治發展的轉捩點。當年在聯合國監督下,柬埔寨進行了近代首次多黨參選的選舉,選出議會代表,並負責制憲。國內兩股勢力分別是越南昔日扶植、現已羽翼豐滿的強人洪森,也就是過去十年的統治者,以及代表被推翻王室和反共力量的拉那列王子。洪森為了迎接新時代,在越南撤走後,宣佈所屬政黨放棄馬列主義、社會主義、一黨專政,改名為「柬埔寨人民黨」(Cambodian People’s PartyCPP),宣佈擁抱民主,一如緬甸軍方在過渡期的態度。拉那列王子則領導「奉辛比克黨」(FUNCINPEC),該黨名義上是被廢國王西哈努克創辦,其實是拉那列個人控制,先天是保皇黨,政治立場保守,但因為代表了反共意識形態,相對受西方輿論歡迎,也一度令長期被共產政權蹂躪的民間抱有希望,有點像昂山素姬上台前的緬甸全國民主同盟。

1993年那場選舉,投票率高達89%,奉辛比克黨憑藉西哈努克的地位,贏得45%選票、國會120席中的58席;洪森的人民黨得到38%選票、51個議席,失去執政地位。但由於沒有一個政黨的議席過半數,兩黨組建聯合政府。對這結果,人民黨曾表示強烈不滿,一度指大選無效,甚至建議西哈努克直接以元首身份執政。但聯合國安理會認可了選舉,美國、中國也紛紛施壓,最終西哈努克和兩黨達成共識,頒布新憲,決定柬埔寨實施君主立憲制,國王西哈努克是國家元首,不具實權,但享有象徵性權力;立法、行政、司法三權分立,立法機關為國民議會,由直選議員組成,每屆任期五年,是柬埔寨最高權力機關。

對奉辛比克黨而言,這樣的結局,事後看來,卻好比一個「伏」。根據1993年的權力分佈,拉納列王子成為「第一首相」,洪森則擔任「第二首相」,同時兼任軍隊總司令:反正軍隊也不會聽其他人指揮。二人長期不和,名義上聯合執政,但在民眾眼中,已經代表「變天」,拉納列王子也當仁不讓,對國家發展全盤承擔。然而在聯合政府執政期間,柬埔寨社會經濟發展極為緩慢,民眾生活條件未得到顯著改善,國際援助也遲遲未到(因為都在觀望),奉辛比克黨憑藉西哈努克聲譽而建立的認受度不斷下滑,而且民意的蒸發之快,遠超任何人想像。

洪森的韜光養晦與「獨裁者2.0」模型

洪森雖然是軍頭、強人,但畢竟有一定聲望,既是推翻赤柬的領導人之一,又在柬埔寨和平協定中扮演了維穩角色。這段時期,他一方面韜光養晦,累積民間聲望;另一方面積極拓展軍隊影響力,不少國內經濟特權依然由軍隊把持,背後都是洪森在操控。最後,兩黨矛盾在1997年大爆發,洪森發動武裝政變,圍剿奉辛比克黨總部,拉那烈王子被逼流亡海外。當時西哈努克國王正在北京養病,也無力干預,只能接受現實。

1998年,洪森主持了第二次全國大選。在這次選舉,洪森的人民黨得票只有輕微增加,上升至41.4%,但議席增加到64個,也就是過了62個半數的執政門檻;奉辛比克黨得票大跌至31.7%,議席43個,淪為在野黨。這結果難免有洪森勢力在全國施壓的因素,但選舉基本上也是公正的,柬埔寨人民務實、求變的心態,不容低估。假如拉那列王子有政績,選舉本來是翻盤的機會,當時充滿西方觀察員,也不容易舞弊。但民意似乎選擇了強人政治,這也是普京等「獨裁者2.0」利用民意授權的同一公式。

當人民黨鞏固了執政地位,洪森就大刀闊斧,推進心目中的治國方略。外交上,他迅速鞏固與中國的雙邊關係,尋求北京經濟援助,至今中國依舊是柬埔寨最主要的外資和經濟援助來源國;柬埔寨也是東盟十國中,北京最忠實的盟友。有了外交上的一邊倒,洪森在國內強調政治穩定和民族主義,在此基礎上,尋求提升經濟建設效率。洪森希望在2030年,將柬埔寨建設為中等收入國家、2050年前發展成為高收入國家,而這些願景,並不全是流於口號:在過去二十年,柬埔寨國內政局一直穩定,GDP 年平均增速達7.7%,是世界銀行認可的「快速增長國家」。2007年,柬埔寨貧困率為47.8%,但至2012年,數字已下滑至18.9%。這些政績,確實比1993-1998年的所謂「真‧民主時代」好得多。

洪森得到政權,懂得「強政勵治」,也知道如何合法影響民意,要挑戰人民黨,就越來越難。1998年至今,洪森領導的人民黨連選連勝,而且成績越來越好:2003年,得票上升至47.3%,席位73,奉辛比克黨得票跌至第三黨的20.8%(雖然26席依然是國會第二大黨),基本上失去競爭地位,取而代之的是得到21.9%選票的桑蘭西黨。到了2008年,人民黨狂風掃落葉,得到58.1%、國會的90席,奉辛比克黨泡沫化到5%得票、2席。這趨勢到了上屆2013年才出現挑戰,人民黨回落至48.83%得票、68席,但依然單獨執政,新興反對黨、也就是桑蘭西黨併入的救國黨得到44.46%55席,主要原因是年青人不在滿足於基本的穩定,而明年,就是下一屆大選了。

但實際上,柬埔寨即使再「變天」,洪森領導的軍方,已經成了國內最大的既得利益集團、改革開放的最大得益者,因為過了這二十年,一切利益已經內化為制度。究竟昂山素姬會否步拉那列王子的後塵?決定推行民主化的緬甸軍方領袖登盛,目前正在出家,軍人影響力從未退減,依然掌控國家主要經濟命脈,只要現政府稍一處理失當,隨時有能力通過民主制度,捲土從來。昂山素姬最安全的選項,只有把自己變成軍隊的代言人,一併照顧他們的既得利益,而犧牲從前建立的國際聲望。似乎她目前的取態,正是如此,說是沒有參考「柬埔寨模式」的教訓,才難令人信服呢。

亞洲週刊 第31卷 19期,2017年5月14日

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