薩爾蘭回歸德國:「大統一」前的「小回歸」

曾幾何時,「一國兩制對台灣的示範作用」,可算是香港回歸中國的一大價值,也是北京讓香港維持原有生活方式的誘因之一。這種「以小搏大」的槓桿作用,其實並非中國獨家,而是以兩德統一前的薩爾蘭(Saarland)回歸為藍本:當然,「一國兩制是中國的偉大創造,獨一無二,不能直接和各國比較」,薩爾蘭的歷史身份、回歸過程等,都和香港截然不同,不能直接對號入座。但是「大統一」前的「小回歸」,卻充滿對香港、台灣的啟示,只是今天身在香港的人,一般對這段歷史太不熟悉而已。

薩爾蘭位於德國西南部,面積約2,500平方公里,人口約100萬,是德國其中一個最細小的州,與法國、盧森堡接壤,昔日有豐富煤礦資源,並以德法雙元文化為特色。德國雖然認為薩爾蘭「自古以來」屬德意志領土,但是在一次大戰戰敗後,薩爾蘭被逼與本部分離,作為國際聯盟託管地,並由戰勝國法國壟斷當地煤礦開採權,自此薩爾蘭由國聯組織的多國部隊駐守。

根據國聯構想,薩爾蘭人民最終應通過公投,決定主權歸屬。這公投在1935年舉行,當時納粹已經上台,而薩爾蘭不少左翼民眾對納粹不信任,加上納粹在公投造勢前期,頻頻以非常手段干預薩爾蘭社會,令人反感。唯後期納粹改變策略,大幅度收斂滲透,改作民族主義的正面文宣,終於取得「人心回歸」:最終超過九成薩爾蘭人投票支持回歸德國,國聯也予以承認,這也是希特拉振奮民族士氣的第一擊。

然而薩爾蘭回歸德國後僅僅十年,又再次被逼分離。納粹在二戰戰敗,德國被戰勝國分區佔領,薩爾蘭被劃分至法國勢力範圍,再次從德國本部分離,成為「薩爾蘭保護領」(Saar Protectorate)。在法國統治期間,薩爾蘭有獨立自主的國際身份,甚至能夠和東西德分庭抗禮,獨立組隊參加世界盃,並以法郎作為官方貨幣。法國政府也希望以法國政治、經濟和文化塑造當地社會,達到最終吞併薩爾蘭的目的。

不過法國的努力,始終徒勞無功。隨著冷戰爆發,美英法三國佔領區組成的「聯邦德國」(西德)成為西方重要夥伴,美國有意扶植西德,法國不得不妥協。1954年,法國和西德政府就薩爾蘭前途協商,共同擬定了一份引導薩爾蘭獨立的方案,在1955年付諸公投,薩爾蘭人卻以67.7%的比例,拒絕了這一提案。面對這一民意,法國和西德政府再次達成共識,這次輪到安排薩爾蘭回歸,並在1957年加盟聯邦德國。雙方約定1957-1959年為「回歸過渡期」,期間法郎依舊作為薩爾蘭官方貨幣流通,直至1959年中,才被西德馬克取代。雙方亦同意在這時期,法語是教育體系第一外語(西德其他州份都以英語為第一外語),即便在1959年後,薩爾蘭的法語通用程度,依舊極高。當地的德法雙元文化色彩,也維持至今。

德國《基本法》23Vs146條的乾坤

薩爾蘭回歸,是歐洲在包括東德在內的共產政權倒台前,最主要的領土變更,數十年後正是柏林圍牆倒下、兩德統一。因此,德國學者將薩爾蘭回歸稱作「小回歸」(Kleine Wiedervereinigung),以與後來的兩德「大統一」區別。其實,早在西德於1949年建立之時,立法者就將領土回歸、國家統一等問題,納入主要考量。當時四分五裂、領土不全的西德,雖然是由美英法佔領區演化而成,但領導層的德國人都不希望國家長期分裂,擔憂「東德Vs西德」格局會在憲法層面確立,刻意在制憲過程中,為統一埋下伏筆:

首先,立法者堅持將這部將起到憲法作用的法案,命名為《基本法》,而非《憲法》,意在強調這一法案的過渡性,為後期修法減少阻礙。法案有兩個關鍵條款,都為統一鋪路,其中第23條寫明:「本法先在巴伐利亞等州生效,在德國其他部分加入聯邦共和國之後,也將在那裡生效。」因此東德政權倒台後,東德與西德各州可以在憲制層面無縫銜接,西德制定的《基本法》能直接應用到回歸後的東德。憲法最後一條(146條)亦列明:「本法在德國人民以自由意志制定的憲法生效之日失效」,亦是強調了法案的過渡性。兩德統一後,《基本法》果然被修改,原23條被刪去(因德國已經統一),原第146條則更改措辭,突出強調《基本法》對德國統一的意義。

薩爾蘭的回歸,正是第一次應用聯邦德國《基本法》第23條,作為未來統一東德的實驗。到了東德崩潰之時,西德兩部有兩種意見,一種主張根據第23條,讓東德先形式上解體,再直接吸納原屬東德的各州,把聯邦德國版圖復原,也就是最終統一的版本。另一種意見則認為,東西德都是聯合國會員國,雙方互相承認、建立外交關係多年,根本是平起平坐,應該全面修改《基本法》,進行政體與政體之間的合併。假如兩德統一之時,東德還有討價還價的能力,自然寧選後者,換取對自身制度的一定保留。但當時鐵幕國家已經分崩離析,連蘇聯也快將自身難保,加上有了薩爾蘭回歸的成功經驗,兩德統一的模式,就以「薩爾蘭回歸擴大版」完成。

時至今日,無論是薩爾蘭、還是前東德各州,都是德國的正式組成部分。過去薩爾蘭是煤礦重鎮,今天則以汽車製造、IT 為經濟支柱,居民生活水平並沒有因為回歸而改變,保留了不少法國文化之餘,也相對包容開放。例如德國處於難民危機期間,極右政黨AfD一度實力大增,薩爾蘭曾有民調稱 AfD 將拿下11%選票,最終在今年3月的州議會選舉,卻還是由老牌大黨基民盟以超過40%的優勢勝出, AfD 僅僅穫6%選票,反映了當地的多元開放傳統,始終存在。香港回歸前,不少關心兩岸統一的學者都研究過「薩爾蘭模式」,認為香港「一國兩制」的成功落實,能對台灣自願參與回歸有正面影響,就像東德各州最終回歸聯邦德國一樣。時至今日,這假定對台灣而言是否成功,就不是本文討論範圍之內了。

小詞典:薩爾條約(The Saar Treaty

二戰結束後,法國與西德政府在1956年訂立的條約,旨在順應1955年薩爾蘭公投的民意,安排薩爾蘭從法國控制中回歸聯邦德國,並規定1957-1959年為回歸過渡期,以免雙方順利交接。因條約在盧森堡簽訂,又稱《盧森堡條約》。

信報財經新聞,2017年7月10日

延伸閱讀:巴伐利亞脫離德國獨立?

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