克林頓的創意:耶路撒冷聖殿山的「地上Vs地下主權論」

高鐵香港站「一地兩檢」爭議期間,有法律學者提出「地下主權論」或「地下授權論」,雖然普遍被視為過份超前、創新,但在國際關係上,卻不能算是原創。為這個概念發揚光大的人,乃前美國總統克林頓,應用對象則是以巴衝突中的耶路撒冷舊城區聖殿山。筆者去年曾與中文大學MGPE學生到當地考察,對這個理論的創意,印象特深。

時為2000年底,以色列總理巴拉克、巴勒斯坦領袖阿拉法特在克林頓斡旋下,在美國戴維營進行和談,宗旨是落實《奧斯陸協議》。當時距離阿拉法特、佩雷斯和被暗殺的以色列總理拉賓齊獲諾貝爾和平獎只有數年,外間對以巴完全和解依然審慎樂觀。和談的最棘手議題,正是耶路撒冷主權問題。在今年出版的《耶路撒冷舊城方案》(Track Two Diplomacy and Jerusalem: The Jerusalem Old City Initiative),親歷以巴和談的以色列學者Menachem Klein對此有詳細梳理。

耶路撒冷舊城被基督教、伊斯蘭教、猶太教共同奉為聖地,以色列和巴勒斯坦雙方,都視耶路撒冷為本國「不可分割的首都」,即使是英國管治巴勒斯坦地區期間,對聖殿山問題也只能打馬虎眼,更曾爆發猶太人和阿拉伯人因為聖地山崇拜的大衝突。1967年「六日戰爭」後,以色列版圖終於擴大至東耶路撒冷,其中包括了舊城這一三教聖城區域。整個舊城被劃分為五大區域,包括西部的基督徒區、亞美尼亞區,東部的穆斯林區、猶太區,以及與後二者接壤的聖殿山(Temple Mount)。聖殿山內,不僅有猶太教的聖殿,也有伊斯蘭教聖地圓頂清真寺、阿克薩清真寺;同時聖殿山的地下空間十分廣闊,據信有更多與猶太教、伊斯蘭教相關的宗教遺跡埋藏在內。以色列堅持對聖殿山擁有「完全主權」,持相同訴求的巴勒斯坦絕對不能接受,而且雙方都不只要向自己的持分者交代,還分別要向全球猶太人、穆斯林交代,令大量國家都能對爭議發聲,妥協極難。

在談判過程中,以色列一度釋放妥協訊號,包括提出與巴勒斯坦共享對舊城的主權(所謂「Joint Sovereignty」),或者讓以巴雙方都不再堅持對舊城的主權訴求,唯需巴勒斯坦和整個穆斯林世界,承認猶太教與舊城聖殿山的宗教淵源。然而巴勒斯坦始終堅持對舊城宣示「完全主權」,而且強調是排他性的。面對阿拉法特的態度,以色列在談判後期,一度考慮進一步讓步,承諾將舊城聖殿山區域的大部份主權,完全轉讓給巴勒斯坦;但作為交換條件,巴勒斯坦方面需要承諾,不在聖殿山範圍內進行遺址發掘工作,以免傷害猶太教徒感情;同時巴勒斯坦也要在聖殿山內部,安排特定區域,供猶太教徒禱告。巴勒斯坦認為這是以色列「以治權換主權」的陰謀,依舊沒有認可。事實上,阿拉法特承受其他阿拉伯國家(也就是他的金主)不少壓力,聖地問題一寸也不能退讓,自己的無力感,也是有口難言。

克林頓當時相當積極促成以巴妥協,那是他在國際舞台的告別作,力求將以巴和解的完全實現,作為自己任內的最大政治遺產,要是成功,足以名垂青史。因此克林頓徵集了不少專家提出創意解決方案,談判期間的最後秘密武器,就是拋出了「地下主權論」:建議從「橫向」和「縱向」兩個維度,對聖殿山進行主權劃分。

具體而言,美國與以色列提出的方案一是,將圓頂清真寺、阿克薩清真寺兩大伊斯蘭教聖地的主權,送歸巴勒斯坦;兩所清真寺之外的地面舊城區主權,將交由國際社會,由聯合國安理會負責管治。假如巴勒斯坦不接受,堅持持有舊城區「完全主權」,就討論方案二:將聖殿山地面以上部分的主權,「完全」交於巴勒斯坦;但從聖殿山地面往下0.5米的空間,交由聯合國安理會管治;而在更深的地下空間,即可能有猶太教遺跡被挖掘的地底,則由以色列擁有主權。在這樣的安排下,穆斯林和猶太教徒都可以在聖殿山不同區域、空間進行宗教活動,互不影響;而聯合國安理會則作為緩衝地帶的管理機構,避免以巴雙方在聖殿山內部衝突爆發。

「地下主權論」不但是以巴衝突的突破性建議,同時也是國際關係、國際法的顛覆性創作。根據傳統對主權的定義,都是強調其「不可分割」,就是近代多了我們曾多次介紹的重疊主權、共同主權等應用,也從來沒有就「地上主權」、「地下主權」分開處理。不過,海洋法早有談及大陸架、海床等「地下世界」的主權定義,而一些跨國交通工具,例如英法隧道,也作出了創意安排:英法隧道中間有一個標記,作為英法分別持有主權的隧道部份,但在這個標記的延伸上方海面,只要不在英法原有的領海,就不屬於英國、法國主權,因為海洋法規定,人為建築(例如人工島)不能用作爭取領海或專屬經濟區之用。所以聖殿山方案假如真的落實,在國際法層面,也不是不能解釋,不過細節就需要認真理順了。

無論如何,「地下主權論」依舊沒有打動巴勒斯坦和背後的全球穆斯林,最後克林頓還是要回歸「主流理論」,但他向以巴雙方提交的指導性提案「The Clinton Parameters」,還是滲入了「地下主權論」。這份提案涵蓋約旦河西岸與加沙地帶的以巴領土劃分、以巴雙方各自安全與防務協調、耶路撒冷舊城區的主權和治權劃分、難民安置以及停火等關鍵領域,其中耶路撒冷舊城區按照既有的族裔、信徒聚集區域劃分。而對爭議焦點聖殿山,克林頓方案呼籲各方承認巴勒斯坦擁有對「絕大部分區域」的主權,但以色列擁有哭牆及其鄰近區域的主權,同時以巴雙方對於聖殿山的地下空間,則擁有「共享的功能性主權」(shared functional sovereignty),亦即任何一方對發掘聖殿山地下部分,都要得到另一方同意,否則雙方都需凍結對聖殿山地下空間的發掘。國際法對主權的所有彈性,全在於此。

以巴雙方因為內部壓力,都只表態對克林頓方案「有保留接受」,然而雙方在「有保留」的部分,依舊不能達成共識,因此這份提案還是不能付諸實踐。不久克林頓落任,以色列鷹派沙龍上台,對阿拉法特採取強硬路線,以巴和談的機會一去不返,今後有沒有可能再有「地下主權論」應用在聖殿山,尚未可知。但隨著國際關係發展日新月異,地上、地下主權有不同處理,並非天方夜譚,而只要再動腦筋,內裏大有乾坤。理論也好、國際法也好,從來都是與時並進,並非虛言。

小詞典:哭牆

耶路撒冷舊城內,聖殿山下西側的古城墻殘垣部分,現稱為「西牆」,又稱「哭牆」,是整個古城牆最靠近聖殿的部分,亦是猶太教信仰中僅次於聖殿山遺址的聖跡。原屬額圖曼帝國,一戰後被英國託管;1948年,約旦在第一次以阿戰爭中控制了舊城區,此後19年內禁止猶太人前往禱告。直至1967年六日戰爭,以色列奪得舊城,聖殿山爭議就持續至今。

信報財經新聞,2017年7月31日

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