美國總統權力有多大?

特朗普上台,顛覆國內一切潛規則,也重構了全球秩序,越來越多人問一個美國政治入門問題:究竟美國總統權力有多大?雖然美國人對憲法互相制衡的分權原則十分自豪,但美國總統要是一意孤行、毫無自我制約,影響力還是遠超想像,也不是立法、司法機關能夠輕易監控的。

根據美國憲法,總統身兼「國家元首」和「政府首腦」兩大職務,也是美軍最高統帥,權力自然比議會制領袖大,主要靠「三權分立」、「聯邦Vs地方」等框架制約,這些大家都知道。在行政機關內,總統是龐大行政機關的最高長官,只要不違背憲法,可以對聯邦機構任意下達行政指令,公務員理應唯命是從。特朗普早前頒布「穆斯林七國入境禁令」,代理司法部長耶茨抗命被解職,實屬合法也合理。對此,一般爭議也不大。

然而只要總統鑽空子,行政機關的人事任免權,就可以變成酬庸俱樂部,乃至廢除不少從前的「君子協定」。首先,美國總統自行任命白宮幕僚團隊,如助理、顧問等,無需國會審批,因此班農、庫什納、伊萬卡等毫無從政經歷的家屬、親信,都通過這一途徑,堂而皇之走進權力中樞,既無須任何民主程序,也無須黨內任何背書。美國總統也有權調換、任命絕大部分部門首腦、駐外使節,雖然要經國會聽證,但依然存有和競選獻金有關的明顯利益輸送空間,並以駐各國大使為酬庸首選,對此我們從前談過,不贅。美國總統也有權對一些長期、終身職位提名,如最高法院大法官、上訴法院法官、聯儲局主席等,一旦上任,影響力就是跨總統任期的長期存在。只要有總統以非常手段影響這些任命,他本人的影響力,也不難音容永在。

美國的立法機關(國會)、司法機關(法院)可以制衡行政機關,但在實際操作層面,供總統繞過立法、司法機關推行政策的灰色地帶,也不少。理論上,國會先討論、再向總統提交立法草案,經總統簽署成為法律;但總統對自己不滿意的立法,可以行使否決權,國會需要兩院2/3票數,才能再度推翻總統的否決,這在黨派爭執激烈的國會,並不容易。總統酬庸友好議員提出法案、籠絡議長,更是《紙牌屋》的現實。何況政策最終需要行政人員落實,總統也可以通過「行政命令」繞過國會,直接對聯邦僱員下達指令。雖然「行政命令」有可能被國會挑戰,也可能被下一任總統推翻,但短期內,仍然是總統「乾綱獨運」不二之選。特朗普並非濫用「行政命令」的第一人,奧巴馬八年任期內,就簽署了277條行政命令,列根則簽署了381條,他們是「濫權」還是「貪方便」,就見仁見智。

美國總統與司法機關的博弈,也有很多殺著。總統除了提名最高法院大法官,來影響司法系統在「自由主義 vs 保守主義」的平衡,也有「赦免權」。這權力直接由憲法第二條賦予,總統可特赦若干罪行,唯接受赦免者本人需認罪,總統亦需規定赦免範圍。總統也有權縮短某正在服刑的罪犯刑期,宣佈聯邦司法程序暫時凍結,或審判延期等。只要有創意,還有很多權力可以跨界使用,例如隨著針對特朗普團隊的「通俄門」調查不斷深入,白宮內部也成立了應急小組,希望憑總統的行政權力,對司法部門的調查進行「反調查」。

軍事方面,理論上,也受三權分立的制約,但總統由於身為三軍司令,戰爭與和平,往往繫於一念之間。雖然在上世紀越戰後,國會出台了 《War Powers Resolution》,大幅限制了總統向海外派兵的權力,但9/11後,不但打回原型,甚至變本加厲:國會賦予了總統對「反恐」軍事行動的極大自主權,只要總統將海外目標定性為「恐怖分子」,他對美軍的海外部署、作戰指令,就不難繞過國會,直接下達。喬治布殊總統憑藉此權力,輕易發動了阿富汗戰爭、伊拉克戰爭,奧巴馬的大規模「無人機」打擊,也是依樣葫蘆。特朗普繼承了上述傳統,威脅各國,自然不在話下。

美國總統也享受「行政特權」,可以以「國家機密」為由,拒絕向公眾、司法機關公開特定信息。在不同環境下,總統對「國家機密」可以自行解讀,例如能否在社交媒體Twitter發放「國家機密」,就是不同總統很個人的演繹。這解讀同樣可能受法院審查,並有可能被推翻,例如尼克遜總統在水門事件中,一度拒絕向檢方提交涉案錄音帶,後來最高法院才裁定「行政特權」無效;但更多時候,總統自己演繹了甚麼是/不是「國際機密」時,例如和外國元首閒談、發放Twitter時,其他機關已經來不及反應。

最後,美國總統有權宣佈國家進入「緊急狀態」,從而提升自己的管治權。內戰期間,林肯總統就是通過這一途徑,繞過國會對自己的限制,暫緩執行「人身保護令」;二戰期間,小羅斯福總統也以「緊急狀態」名義,對國內美籍日裔居民強制遷徙,也就是把他們搬到集中營。其實憲法並沒有明文規定總統在國家進入緊急狀態後,擁有更大權力,每當如此舉動,事後都可能被司法審查,不過總括而言,是遠水不救近火。

總之,在憲法的背後,依然有大大的灰色地帶,供美國總統便宜行事。目前美國不少政府部門、自由派輿論對特朗普怨聲載道,不過平心而論,特朗普還遠沒有完全行使他作為總統的全部權力,甚至連灰色地帶的中位線也未到達。假如其他機關對他和他家族的調查越來越著力,特朗普在灰色地帶的反撲,也會越來越激烈。那時候,我們就更能客觀檢視究竟美國的分權制衡原則,到了關鍵時刻,還有多大效用了。

小詞典:水門事件

1972年,美國民主黨在華盛頓水門綜合大樓的總部遭入侵,入侵者後來證實與共和黨競選委員會有直接聯繫。時任總統的尼克遜試圖運用權力,掩蓋事件真相,一切資訊曝光後,他曾指示在白宮內部安裝竊聽設備的醜聞,也被揭露。面對國會彈劾的壓力,尼克遜被逼主動辭職,再由新總統福特對其特赦,此後美國行政機關權力一度急降。

信報財經新聞,2017年8月7日

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