塞班島邊檢權的演化

香港高鐵「一地兩檢」方案爭議期間,不少國際案例都被提出,都是涉及過關、清關事宜。但那大多是以主權國家為單位,很難和香港相提並論。美國收回北馬里亞納群島邊檢權的例子,反而值得一談。

北馬里亞納群島以首府塞班島最為著名,背景故事我們介紹過不少。當地二戰後由聯合國委託美國託管,居民一度希望與關島合併而碰壁,但依然希望與美國建立更緊密聯繫,最終促成了1976年成立「自由邦」(CNMI),作為美國主權範圍下的高度自治地,有獨立的憲法和民選政府,在美國國會沒有投票權,居民自動獲得美國公民身份。至於CNMI有沒有控制自己邊境的權力,則經歷了一番轉折。

自由邦成立時,CNMI基本上與北太平洋其他準國家看齊,曾擁有自己獨立的邊檢系統、移民系統,為美國政策製造了大量灰色地帶。特別是大批來自亞洲、尤其是中國的廉價勞工,前來CNMI從事低技術工作,如服裝生產,而這些服裝出口時,又算是美國「國內」,一來一回,當地設廠的商人,就牟取了暴利,至於勞工怎樣被剝削,就是另一回事。與此同時,由於從CNMI入境較進入美國本部容易,邊防都是當地人負責,也沒有意欲防止非法移民、雙非產子(反正福利都是美國本部提供),這也成了黑市移民美國的另類蹊徑。

日積月累,美國對 CNMI 的獨立移民體系、人口政策、勞工制度,有越來越多不滿,加上不少醜聞被揭發,國內輿論開始要求把CNMI 的邊檢權收歸聯邦政府。終於在2008年,美國國會通過《Consolidated Natural Resources Act of 2008》 (CNRA),規定自2009年底起,美國國土安全部全面接管 CNMI 的邊境檢查和入境審批,美國的移民法和邊境檢查法規,全面取代之前的 CNMI 本地法案。與CNMI 自行控制邊境的時代相比,美國對入境審查更嚴格,處理勞工的工作環境、逗留條件等,也和本部一視同仁。CNMI鑽空子的日子一去不返,成衣製造廠大量倒閉,剩下來利用「一國兩制」的空間,就只有對中國遊客免簽,以及經營賭場這些業務。

對於這減低本地自主權的措施,CNMI 社會卻沒有什麼反彈。一來隨著2001年中國加入 WTO,來自中國的廉價產品,已經直銷美國市場,CNMI的「廉價美國生產」優勢已不復存在。另一方面,當地以剝削勞工促進經濟的「惡名」,嚴重損害聲譽,美國收回邊境權,也幫助了CNMI重新開始,減少了國際組織的針對性監察。當然,一些灰色商人在不能用舊方法牟利,但他們在旅遊業、賭場一類的新灰色地帶的實利更多,很快適應過來。

換句話說,自始至終,「捍衛主權論」基本上沒有出現過。一來CNMI沒有主權,也很珍惜作為美國一部份的身份,明白到「自由邦」的權力上限,不能為美國本土製造不便,無論憲法怎樣寫,這才是他們存在的實質基礎。二來他們明白要是美國有意減低當地自主權,有大量行政措施可以使用,不必如此迂迴。說到底,CNMI和美國本部如果沒有互信,就不會出現「自由邦」;假如單靠條約固化雙方關係,就失去這種「自由邦」在國際遊走的彈性了。

小詞典:塞班島(Saipan

北馬里亞納群島自由邦首府,面積158平方公里,略大於香港島,人口52000人,是群島的經濟命脈所在,島上有美軍基地,曾是二戰的重要戰場。島上1970年代起發展旅遊業,早期主要吸引日本遊客,但近年中國遊客因為免簽而大批湧入,島上旅遊生態已徹底改變。

信報財經新聞,2017年8月10日

延伸閱讀:他山之石:塞班島的「一國兩制」

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