當兩韓統一旗再次登場:回顧「陽光政策」歷代得失

自從北韓金正恩上台,把試射導彈變成常態,彼方又有特朗普高度配合,各界對朝鮮半島的和平進程,早已不存在幻想。但就在媒體預測2018年將爆發「準韓戰」之時,一場冬季奧運,卻令形勢急轉直下:北韓忽然高調重視冬奧,嘉許南韓平昌冬奧是「大韓民族」的勝利,然後兩韓政府同意運動員共舉「統一旗」在開幕禮進場,並共組女子冰球隊參賽。這些舉動,難免令人聯想到南韓前總統金大中的「陽光政策」,那些年,金大中更憑此獲得諾貝爾和平獎。但究竟政策是否成功?「陽光政策」在特朗普-金正恩時代,還有出路嗎?

「陽光政策」的春夏秋冬

1997年,金大中勝出南韓總統大選,也是南韓民主化以來,首位來自在野黨的總統。翌年上任後,他在「三階段統一論」(即首階段﹕交流合作;次階段﹕設置中央聯邦機構;最後階段﹕成立完全統一政府)的基礎上推動「陽光政策」:正如我們早前談及南北韓統一歷史時所言,當時南北韓雙方已逐漸意識到不能武力統一,除了長遠的統一願景外,已完成民主化的南韓,必須有一套新的論述,去說服民眾和北韓究竟是怎樣的關係,「陽光政策」,就應運而生。

「陽光政策」的名字,來自《伊索寓言》的「北風和太陽」,可見金大中並非單純以此為統一政策,而是正式把北韓看作將長期存在、平起平坐的政權看待。政策基於三大原則:(1) 南韓不容忍北韓任何形式的武力挑釁;(2) 南韓不會嘗試接管或吸納北韓;及(3) 南韓會主動尋求合作,這裏除了有南韓釋出的善意,亦反映南韓比以往更積極接觸北韓。而且「陽光政策」並非單一政策, 而是一個「複合政策」,當時金大中尋求以各種方式與北韓官方、工商界及民間交流,以圖緩和雙方關係,為將來統一建立基礎之餘,也可以長期穩住基本局面。

南韓國防大學教授韓庸燮將金大中時期的「陽光政策」,分為「春夏秋冬」四階段:

從金大中上台到1999年底為「春季」。金大中上台後,民間對北韓的不同態度開始浮面,對朝政策成為不同政黨的主要政綱,金大中需要凝聚國內對北韓的共識,來確保民主化後的政策穩定。執行這政策的官員,涉及國家安保、國家統一、情報部門等,既得利益盤根錯節,誰來操盤,也費煞思量。所以金大中先將政治從經濟、社會分開,推動一些南韓各界與平壤都能接納的活動,例如自朝鮮半島分裂後,首次有郵輪到訪北韓,南韓財團也開始到北韓投資旅遊、工業設施等。不過,「陽光政策」開始時並非一帆風順,例如北韓派出潛水艇入進南韓水域後,並沒有向南韓道歉,不過南韓統一部表示即使如此,現代集團在北韓的工程仍會繼續,令金大中的互惠原則,變成「靈活互惠」,也就是對北韓始終以容讓為主軸。


「夏季」在2000年初開始,「陽光政策」仍令人充滿期望,特別是金大中重新整合執政黨勢力,改組成「新千年民主黨」之後,有了更強大的政治勢力,最終成功訪問平壤,與金正日見面,成為個人聲望高峰。除了政黨、商界外,不少非政府組織也因為種種理念或計算,共同宣揚「陽光政策」,可謂政策黃金時期。
南韓釋出連番善意後,金正日仍未回訪南韓,「陽光政策」開始轉入「秋季」。南韓民間對北韓的態度開始兩極化,自由派NGO繼續推動迎接金正日到訪,保守派則呼籲為他南下設下前提,例如為韓戰道歉。對於這些要求,平壤政府自不回應,而且相對於南韓,北韓在整個談判階段沒有多少主動參與,只會在對方提出建議後作一些回應。加上北韓已致力尋求與美國直接談判,並未視南韓為朝鮮問題的唯一談判對象,最終互訪也未能變成機制。


到了2001年,北韓未有就連接兩韓的鐵路簽定協議,不久發生9/11事件,世界秩序突變,北韓被美國指為「邪惡軸心國」,開始冷待南韓,「陽光政策」正式步入「冬季」。到盧武鉉上台,雖然沿用金大中的「陽光政策」,但進展已大不如前,餘下交往只以人道支援為主。北韓的核計劃卻逐漸成熟,成為區內安全問題的主角,握有了主導權,是否「陽光」,自此就是北韓說了算。
南韓讓步太多,北韓得寸進尺?

由此可見,「陽光政策」的成效存疑,受到不少國內外人士批評,認為南韓讓步太多,使北韓得寸進尺,也是情理之中。例如學者Hyun-key Kim Hogarth提到,北韓並未尊重「陽光政策」的互惠原則,收到南韓援助後,只是用來加強金家政權對內部的控制、擴充包括核計劃在內的軍事勢力,北韓國民未因此而受惠。「陽光政策」出現後的接近二十年,世界見證了金氏政權更穩固、「先軍政治」逐步確立,北韓核計劃、導彈技術漸趨成熟,這些朝鮮半島不穩定因素,並未因「陽光政策」而停下來,反而有了「永續發展」的保護傘。

不過「陽光政策」的成效,其實不在於兩韓和平,而在於南韓內部發展。正如政治學學者Eundak Kwon與Jae-Cheon Lim指出,金大中提出「陽光政策」時,南韓處於後亞洲金融風暴年代,需要尋求海外投資,一個政治局勢穩定的朝鮮半島,對南韓本身的穩定繁榮,至關重要。再者落實「陽光政策」期間,兩韓貿易高速增長,也使南韓貿易結構趨於多元,可算是繞過圈子,落實了經濟轉型。我們亦不能忽視當年兩韓政府在民間交流方面的貢獻,不少因韓戰而分隔兩地的親人終可見面,這完全符合普世價值、人道主義,足以令「陽光政策」有了具體政績。

至於北韓「以時間換取空間」,鞏固金氏政權,發展核計劃,這都是北韓「國策」brinksmanship的體現,也就是「陽光政策」的副作用。是瑕不掩瑜、還是本末倒置,只是觀點與角度。舉一反三,回到此刻現實,即使兩韓運動員在平昌冬奧開幕禮共同持「統一旗」進場,也只能止於象徵意義,同樣是雙方各取所需的緩衝而已。不過話說回來,除了北韓需要「以時間換取空間」,其實南韓新總統文在寅何嘗不是?只要穩住形勢,讓南韓暫時專心發展經濟,渡過後朴槿惠時代的難關,這就是最好的政績工程了。至於長遠而言的半島局勢,就不是走馬燈轉的南韓總統有興趣、有能力處理的了。

小詞典﹕先軍政治

金正日年代開始的政經指導思想,作為對「主體思想」的補充,簡而言之就是「在國家事務中,一切工作以軍事為先,以軍事為重」。北韓在「國父」金日成逝世後,金正日自感有必要加強軍隊地位,使政府、官僚架構受控,因此在掌握軍隊的情況下,正式提出「先軍政治」。金正日在位期間,朝鮮人民軍地位得到前所未有的提升,並在金正恩年代延續下去。

原載於信報財經新聞 2018年1月22日

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