卜睿哲的智慧:「台灣旅行法」的語言偽術

美國總統特朗普簽署國會通過的《台灣旅行法》(Taiwan Travel Act) ,將之變成正式法案,有評論認為這是《台灣關係法》以來,華府對兩岸關係的最大政策調整。北京對此反應強烈,認為這違反「一中政策」、中美三個聯合公報,屬於「干涉中國內政」,台方則普遍表示歡迎,相信這會有助台灣在弱勢年代保持國際空間。究竟這法案對兩岸關係帶來多大真正影響?為此,筆者請教了在美國布魯金斯學會工作時的上司,曾任美國在台協會主席的卜睿哲博士 (Richard Bush)

首先,《台灣旅行法》是《台灣關係法》的延伸,而根據北京立場,《台灣關係法》、與及後來列根總統給予台灣的相關安全保證,本身自然也是有違「一中政策」的,只是作為中美建交的默契,北京一直讓其實質存在,各方也心照不宣。這次的新法案,重點是容許美台所有層級的官員官方互訪,而不用像過往約定俗成那樣遮遮掩掩、巧立名目,例如通過「轉機」、「過境」一類藉口暗渡陳倉。北京認為這會向台灣釋出錯誤訊息,擔心這樣的常規接觸,實質上承認了「兩個中國」或「一中一台」,可算是華府搞局的小動作。

這樣的觀點,自然不無根據,而目前美國對中國崛起越來越憂慮,針對北京的聲音也越來越多,通過《台灣旅行法》這類基本上沒有成本的立場宣示予以制約,本來就是典型外交行為。然而,卜睿哲認為值得重視的是,只要仔細閱讀《台灣旅行法》的字眼,就會發現箇中並沒有任何強制性條文存在。換言之,即使是「法案」,但也維持了大量灰色地帶、迴旋空間,而這正是中美關係所需的。根據條文內容,重點主要有三點:

  1. 美國應該允許所有層級的美國官員前往台灣,與層級對口的台灣政府官員會面;
  2. 美國應允許台灣高層官員在受應有尊重的前提下進入美國,並與美方相應官員見面;
  3. 美國應鼓勵台北經濟文化代表處(或任何台方成立的代辦)在美國正式活動。

2018年法案Vs2016年草案

以上的關鍵字眼,包括「應該」(should) 和「鼓勵」(encourage),而不是「需要」(need)、「一定」(must) 、「將會」(shall) 、「容許」(permit) 和「落實」(implement)。換句話說,《台灣旅行法》並沒有任何強制性、法律性的要求,必須美國行政機關作出任何具體跟進,一切都保留了空間;法案唯一使用「將會」(shall) 的字眼,只是國務院「shall」就行政官員訪台事宜,向國會提交報告。而所謂美國政策「應該」如何如何,其實是國會給總統和行政機關的「建議」,而不是「指令」。與此同時,美國總統其實早就擁有相關權力,去根據自己對「一中政策」和「美國國家利益」的研判,決定派遣、或不派遣任何層級的官員訪問台灣,以及接受、或不接受任何層級的台灣官員訪美。以往的做法只是約定俗成,未來的做法也只是新的約定俗成,依然可以隨時改變。

何況,單是根據《台灣關係法》,過去也曾有不少美國內閣成員訪問過台灣,例如馬英九時代訪台的美國環保局長Gina McCarthy就是閣員,當時北京也有口頭上抗議,但也只是口頭上抗議而已,相信連不少專注國際關係的人也已經忘懷所以《台灣旅行法》既不能保證日後美台高層互訪定必順利,也不代表缺少了它美台高層就不能互訪。這個法案,本來就是給美國政壇各取所需的語言偽術。

其實《台灣旅行法》一類提案,從前也曾被提出過,上一次是奧巴馬任內的2016年,提案人同樣是這次的佛羅里達州共和黨參議員盧比奧,也就是近年最關心中國(包括台灣、香港)相關議題的新貴。然而和這次獲通過的法案相比,2016年的版本,有兩處字眼有明顯不同。例如2016年版本有「一定」(must) 一詞:「美國政府一定不能對美台雙方任何層級官員的互訪設立任何限制」,現在沒有了,就彈性得多;而現在版本「鼓勵」台北經濟文化代表處在美國正式活動,原版本卻是使用難以迴避政府責任的「容許」(permit)一詞。換句話說,和2016年版本相比,這次獲通過的版本,已經「和諧」了,語言偽術的成份更高,沒有任何直接具體後果,卻又能宣示簡單的政治立場,這也是法案能獲通過的一大原因。

《台灣安全加強法》胎死腹中

以往美國國會也曾嘗試向其他方向「完善」《台灣關係法》,例如2000年,所謂《台灣安全加強法》(Taiwan Security Enhancement Act) 曾被提出,並在眾議院獲通過,只是未能得到參議院支持,兩任總統克林頓、喬治布殊都不大贊同而已。根據這草案,美國應該加強協助台灣軍隊的訓練、加強其武備、強化雙方情報分享等,並建立美台之間的直接軍事交流聯繫。法案未能通過的原因,除了是內部政治角力,也是基於過份具體化的細節,並不利中美關係製造灰色地帶的潛規則。畢竟美國甚麼時候、以甚麼級別對台軍售,主導權一向掌握在華府,有沒有這法案都沒有分別。所以法案的實質重要性,不過是華府是否希望在那一刻刺激北京而已。

不過,灰色地帶歸灰色地帶,假如美台關係觸及某些形式表述,根據外交慣例,那就真的可以引起兩岸關係高度緊張。卜睿哲認為,一旦美國總統官方會見台灣的中華民國總統,或美台外長會面、互訪,或美國提出在台灣建立海軍基地等,中美台多年來的互動默契,就可能被打破。以目前情況看來,華府只是進行金正恩式的「brinksmanship」,嘗試不斷試探北京的底線,而不是真的希望全面惡化中美關係。然而,以特朗普的作風,又不能完全排除有意外之舉。不少朋友都記得他當選後、就職前,曾與蔡英文直接通電話,而且還在Twitter稱呼蔡英文為「台灣總統」,無論根據任何基準,北京都是不可能接受的。然而北京當時卻選擇忍了下來,一來當時特朗普未正式上任,尚未算是官方行為;二來特朗普其後確實迴避了和蔡英文直接溝通,與習近平則進入蜜月期。但特朗普會否在甚麼時候依樣葫蘆、挑釁一下,卻誰也說不準。

說到底,華府只是拿台灣作為其中一張牌,《台灣旅行法》和中美貿易戰幾乎同時出現,自然不是無緣無故的巧合。一方面,這是對北京的兩條戰線施壓,另一方面,這其實也是讓台灣攤分部份中美貿易戰的成本,到最後,台灣可能得不償失。問題是以今天台灣手中的牌,其實也沒有甚麼選擇的餘地,相反北京卻可以挑選合適的時機、合適的人物主動出擊。習近平連任後,在內地精英圈子當中,解決台灣問題的呼聲相信會越來越強,台灣偏偏遇上特朗普這類不按常理出牌的「盟友」,是福是禍,實在難料。

亞洲週刊,2018年4月

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