美日印澳的「一帶一路」:再談「印太戰略」

近來亞太各國忽然大談「大和解」,但和諧的背後,自然繼續充滿角力,「亞太」Vs「印太」兩大地緣政治概念之爭,尤其是長期戰線。我們早前介紹過日本首相安倍晉三力推「自由開放的印度洋-太平洋戰略」(印太戰略),期望以人道支援、維和等方式使「兩洋合流」,連結亞洲與非洲各國,制衡「一帶一路」。其實「印太」這個概念,並非日本原創,自2010年代起,澳洲、印度、美國都逐漸重視「印太」,刻意陸續令其取代昔日「亞太」(Asia Pacific),成為地緣政治學的關鍵詞。日印美澳四國的「印太戰略」,會否融匯成一個圍堵中國的連橫策略?我們談過日本的計算,現在再從澳洲談起。

澳洲「脫洋入亞」之後: 從經濟利益到海事安全

澳洲二十年前推動「脫洋入亞」,連世界盃也進入了亞洲賽區,一度和中國走得很近。但近日澳中關係變得緊張,不少人認為是中間偏右的自由黨-國家黨聯盟上台所致,內地不少網友更開始懷念精通中文的前總理陸克文(Kevin Rudd);陸克文也投桃報李,頻頻以中文在微信發表親華言論,作為國民的替代選擇。不過,澳洲外交路線從「亞太」轉向「印太」的轉捩點,卻正正是陸克文與吉拉德(Julia Gillard)執政的工黨年代。陸克文在位時,澳洲將外交重心轉移到亞洲,尋求與東亞各國在政治、經濟上更緊密合作,除了中國,當時的對象就包括了印度;2012年,吉拉德政府發表《澳洲在亞洲世紀白皮書》,則可被視為澳洲「印太戰略」的起點,就中同樣強調了印度角色。不過,當時澳洲仍是著眼於經濟因素:《白皮書》指出澳洲可在這一輪中國、印度兩國影響力上升的全球化下,通過走進「印太」,在商業上取得好處。

單純強調經濟利益的蜜月期並不長久,特別是吉拉德執政時期,其國防部長史密夫(Stephen Smith)相當留意中國、印度及美國在「印太」地區的軍事力量對比,逐漸意識到澳洲也不能獨善其身。據學者史葛(David Scott)指出,澳洲對印太地區的重視,可從2012年國防部發表的《狀態評估》(Posture Review)看到,該評估強調澳洲位處印度洋的海外領地科科斯(基林)群島(Cocos (Keeling) Islands)的戰略地位。翌年澳洲發表的《國防白皮書》,正式將澳洲區域戰略利益定位於「印太」,並提到要加強與印度在經濟及安全上的關係,暗示不能過分依賴中國。由此可見,近日澳中關係的磨擦只可視為火花,澳洲的對華政策、及與印度在兩洋的協作框架,早於2012年就由表面上的「親華」政府訂下。

我們介紹「印太戰略」時,提及日本作為推動者,印度則相對被動,但印度自然也有自己的大戰略。冷戰結束後,印度外交逐步從昔日的不結盟方針,轉型到「東望政策」(Look East Policy)及莫迪政府的「東進政策」(Act East Policy),過程中如日本的海外助力雖然有一定角色,但主要還是自身的戰略選擇。正如學者Priya Chacko分析,印度的不結盟外交路線反正走到盡頭,外交政策難免逐漸受民族主義與實用主義影響,前者希望以「不結盟」為幌子,同時強調全球民主治理;實用主義一派則認為要加強與盟友的新型軍事合作,並主動參與環球治理。2011年起,實用主義一派取得上風,開始利用「印太」為主軸,加強與其他民主國家如美國、澳洲的關係。日本的「印太」戰略,不過順水推舟。

特朗普的智慧:美國的「印太」便車

至於「印太」這概念真正得以發揚光大,則不得不談美國的角色,而這是比日本更輕巧的「搭便車」。冷戰結束後,美國就將印度定位為全球最重要外交支點之一,連印度的「東進政策」,也是前國務卿希拉莉2011年到訪印度清奈(Chennai)時提出,當時她提出印度不單只要「東望」,還要「東進」,在東南亞地區安全問題上扮演更重要角色。2014年,莫迪正式確立「東進政策」,強調孟加拉灣在國際海事問題的關鍵地位,這和澳洲強調科科斯(基林)群島的戰略地位,如出一轍。

美國對印太地區的重視和日印澳差不多,都是始於2011年左右。學者史葛提到的兩個關鍵,分別是美國在新加坡設置濱海戰鬥艦,及2011年奧巴馬出訪澳洲。2012年,時任助理國務卿(東亞)甘寶(Kurt Campbell)提出,美國的戰略挑戰是要思考印度洋與太平洋連結,「印太戰略」正式成形, 特朗普上台後,奉行孤立主義的他似乎放棄了奧巴馬政府的「重返亞太」、「亞洲再平衡」戰略,也一度令人懷疑他對「印太戰略」的態度,但事實證明,除了「美國優先」,特朗普外交上最常使用的新名詞,正是「印太」。他曾多次強調太平洋的自由航行,這與日本、印度的「印太戰略」關於印太兩洋的自由航行權,完全吻合,可視之為華府為抗衡中國「一帶一路」埋下的伏筆。

「印太」戰略與中國包圍網?

透過回顧日美印澳四國的「印太戰略」,我們可以簡單歸納以下數點:

  1. 「印太戰略」在現階段尚算四國各自的外交政策,除了日印之外,尚未匯合成一個較具體的大戰略。但不同國家的主張互為影響,例如希拉莉在印度提出「東進政策」,就成為了印度正式國策。
  2. 各國的「印太戰略」主要是在2011年起,為應對中國日益強大的影響力而制訂,即使不是明確圍堵中國,「中國因素」也不能忽視。
  3. 四國特別強調在海洋事務的戰略支點,例如澳洲的科科斯(基林)群島及印度的孟加拉灣,都可能在未來地緣政治扮演關鍵角色。
  4. 以上第三點,與「印太戰略」特別著重自由航行權相互關聯。

究竟「印太」戰略會否進一步在四國間深化?我們不妨參考去年11月恢復的「四邊安全對話」(Quadrilateral Security DialogueQuad)。Quad2007年由安倍晉三推動,及後因澳洲總理陸克文上台,希望改善與中國關係退出而暫緩。201711月,四國有見國際形勢改變(也就是中國越來越強勢),決定重啟對話,重要議題除了航海自由外,還包括海事安全、尊重國際法、加強聯通力、反恐等。不少議題難免令人聯想是針對中國,但問題在於「對話」能否演化成四國共同參與的具體政策,例如駐軍安排、軍事演習等,否則一切只是空談。

北京自然不希望Quad成為一個聯盟,對「印太戰略」,外長王毅直指「就像太平洋和印度洋上的浪花,一時引人耳目,轉瞬歸於平寂。」中國的一貫政策,就是逐個擊破,以與印度、日本的雙邊關係去化解多邊結盟。不過,印度、日本和美國有更多共同利益,不容易受制與北京短期的善意;何況「印太」概念已普遍受到各國重視,例如剛到訪澳洲的法國總統馬克龍,也表示要共同守護「印太」,避免出現地區霸權主義,連毫不相干的大國也如此表述,更可見大勢所趨。世界似乎已進入日印美澳的「印太」、中國「一帶一路」及俄羅斯「歐亞主義」三大論述之爭,地緣政治是持久戰,不會因為一時三刻的「大和解」而改變。

小詞典﹕ 科科斯(基林)群島 Cocos (Keelings) Islands

位處印島洋的小島嶼群,座落澳洲與斯里蘭卡之間,1609年由東印度公司船長基林(William Keeling)發現,並以之命名。1857年成為大英帝國殖民地,設總督管理,二戰後由新加坡殖民地轉交予澳洲統治。1984年舉行公投,當地200多名居民,加上長期實際統治的克盧尼斯羅斯家族(Clunies-Ross Family)投票,88%支持與澳洲合併,正式成為澳洲一部分。

信報財經新聞,2018年5月14日

延伸閱讀:「印太時代」來臨:香格里拉對話現場摘記

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