美國與香港:關於「獨立關稅區」的種種迷思

美國國會的「美中經濟與安全審議委員會」(USCC) 發表年度報告,首次建議美國商務部考慮不再視香港為獨立關稅區,也就是與中國內地視為同一關稅區,官方原因是「中國日益介入香港內部事務」。報告出台後,外國媒體大多以北京干涉香港事務為切入點,解釋報告的來龍去脈;香港公眾人物則根據自身代表的政治立場、意識形態回應,例如建制派批評美國干預香港內政、報告存有偏見;傳統反對派/民主派藉此警告北京,不要繼續干預香港內部事務;激進本土派則樂觀其成,認為美國取消香港上述待遇,反而能激起港人「覺醒」。無論持哪一種觀點,在網絡世界的後真相時代,都很容易根據單一事實無限上綱,我們有必要了解這議題背後千絲萬縷的國際關係,以及坊間普遍存在的誤解。

首先,香港是否具有國際社會普遍承認的獨立關稅區身份,最重要法源並非《基本法》單方面說什麼,也不是美國單方面怎麼看待,而是香港獲世貿接納為非主權實體的獨立關稅區(以同一身份加入世貿的,還有當時的歐共體、台灣與澳門)。然而即使香港是世貿獨立成員,也不代表美國必須把香港與內地區別處理,這方面完全是美國內政;另一方面,即使不是世貿正式成員,自治體的獨特關稅地位,也可以得到國際社會普遍認可,例如我們介紹過的芬蘭自治區奧蘭群島。但這又不等於任何國家自己建立一個「高度自治特區」,就自動具有國際地位,正如北韓曾嘗試參考香港建立「新義州特區」,卻隨著「特首」楊斌被北京拘捕,沒有任何國家再認真看待。所以一個自治區是否為國際社會接受,美國一類超級大國的態度,在現實政治操作,會起最根本作用。

不少理想主義者、左翼自由派認為,美國相關委員會的上述建議,源自北京越來越干涉香港內政、破壞一國兩制,還有種種涉及人權、自由的爭議。但當我們閱讀比較政治學,就會發現這不是事實。有媒體以頭版前瞻,說一旦香港通過二十三條,就是美國終止香港獨立關稅區地位之時,這完全是一廂情願的文宣,就像澳門通過二十三條已經十年,美國國會依然保留「美國-澳門政策法」,不聞華府希望改變視澳門為獨立關稅區。至於類似《金融時報》記者馬凱事件,民主派認為會影響國際投資香港的信心,但單純是新聞、言論自由相關案件,新加坡政府的紅線依然比香港要深,驅逐記者與學者出境、政府以公帑控告異見人士誹謗一類行為久不久出現,卻不聞「影響國際投資者對新加坡信心」。說到底,美國賦予香港這中國特區什麼樣政策,完全是國家利益主導,其他都是說詞;投資則是企業利益主導,企業希望有穩定、可估計的營商環境,所以新加坡有清晰紅線,「certainty」很高,反而令國際企業知道規則,不像香港,既沒有民主制度的優勢,又沒有威權政體的優勢,投資者無所適從,才是「uncertainty」所在。

美國政治設計以分權、制衡為最高綱領,刻意製造不少平台讓利益集團、持分者「參與」政治,以保留所有人的存在感,但誰真正有影響力,往往是其他潛規則判定。美國國會有不少類似「美中經濟與安全審議委員會」(USCC) 的委員會,它們的報告通常沒有太大影響力,只是立場宣示,除非輿論反映熱烈得足以令議員找到政治本錢。USCC的成立背景是中國入世後,美國認為需要監督中國是否達標,由於宗旨如此,基本上每份報告對北京都是批判,曾作出的建議極多,例如建議國會立法處理人民幣匯率(即中國作為貨幣操控國)問題、建議國會立法禁止中國國企收購美國企業等,至今也未實現。只要立法機關有意,有沒有委員會報告,議員都會推動相關法案;只要行政機關、特別是特朗普領導的行政機關有意,也可以通過「行政命令」影響已通過的法案。不過,USCC也不是完全沒有影響力,它的主導思想,基本上和特朗普打貿易戰的意識形態吻合,只是委員會主席Carolyn Bartholemew是民主黨眾議院領袖佩洛西的親信、前辦公室主任,在特朗普眼中,很難是自己人。總之,要是特朗普要打「香港牌」、盧比奧一類參議員要打「香港牌」(他已提出法案試水溫),都不會管USCC。

所以說到底,關鍵問題只有一個:美國視香港為獨立關稅區,對美國有甚麼好處/壞處?香港回歸前,美國國會通過「美國-香港政策法」,筆者曾訪問有份草擬法案的一位美國政治中人,他說當時完全是功能性考慮,美國政府認為1997年後保留香港的獨特身份,對美國企業保留一個制度不同於中國內地、又能藉此滲入中國的經貿基地,有無可取代的好處,正如澳門這個「國際地下錢莊中樞」的存在,對美國也十分有利,於是一國兩制、言論自由等就成為「justification」,但這只是說詞,不要倒果為因;假如單是為了「捍衛核心價值」,為甚麼美國不制裁全球最封閉的沙特阿拉伯,而以之為盟友呢。

根據傳統外交智慧,就算中美關係惡劣,美國也需要香港作為透氣口,特別是貿易戰期間,美國企業更需要香港融資,同樣中國也默許了美國在香港經貿層面建立勢力範圍,這是傳統大國博弈「你中有我」的智慧。按美國利益計算,不再視香港為獨立關稅區的前切,只有兩個:一是華府鐵了心和中國打全方位貿易戰,單純以打擊中國、扶植新加坡一類盟友徹底取代香港為目的,而不希望保留自身迴旋空間、或計算潛在長遠利益;二是北京太明目張膽利用香港這窗口,例如讓國企主要業務都以「香港身份」享受不同關稅待遇,到了誇張得其他國家不得不回應的地步,那同樣失去「水至清則無魚」的外交智慧。又是根據傳統智慧,中美兩國領導人都不會如此缺乏遠見,唯一問題是「傳統智慧」在今天這後真相時代是否還管用,卻不好說。

小詞典:「美中經濟與安全審議委員會」(USCC)

美國國會根據2001年法案成立的委員會,宗旨是評估中國加入世貿後,會否濫用世貿給予的待遇,從而對美國利益構成影響。委員會負責提交獨立建議保護國家安全,成員有12人,由國會兩黨領袖委任,來自不同業界,而不是國會議員,2011年開始定期發表年度報告,隨著中國崛起、貿易戰升溫,對北京態度越加強硬。

信報財經新聞2018年11月19日

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