「門戶開放政策」的以古知今

2018年將過去,不少人心目中,中美貿易戰是本年度頭等國際大事,而這徵兆可從去年美國總統特朗普的《國家安全戰略報告》一見端倪。報告除了明確將中國定義為戰略對手,特朗普除了要解決貿易逆差問題,還可以說有一個非正式的「第二次門戶開放政策」。要理解這源自晚清外交的名詞,以及百多年前美國對中國的外交策略,史家唐德剛的經典著作《晚清七十年》有詳細介紹。

百年前,美國對華「門戶開放」的背後

所謂「門戶開放」並非美國原創,而是由英國提出,最早的應用也不是在中國,但今天廣為人知的「門戶開放」,還是必須由美國談起。1898年,美國戰勝沒落的西班牙帝國,意外得到東亞的菲律賓,令美國成為亞洲地區的持分者之一,開始認真思考如何在歐洲列強壟斷中國市場的前提下分一本羹。當時的華府評估,假如列強正式瓜分中國,或在勢力範圍內構築壁壘,美國在華利益會受到極大損害,但要陳兵混戰,又容易捲入歐洲列強之間的複雜衝突,有違美國傳統國策。

最後想到的辦法,由美國駐華公使柔克思開始構想,到了1899年9月,由美國國務卿海約翰向英、法、俄、德、意、日等國發布通告,要求各國如實做到「門戶開放」,遵守中國標準,在平等互惠的基礎上與中國往來。具體要點如下:

1. 承認各國在中國的既得利益,彼此互不干涉,互相尊重;

2. 任何進出口貨物,均由中國政府按照現行稅率徵收稅款;

3. 列強勢力範圍內的港口費、鐵路費等,不分國籍,均應等同對待。

海約翰發布「門戶開放」宣言後,各國其實冷淡,只有本來美國擔心高調反對的英國,反而積極支持。英國目的自然也不是出於平等正義等國際原則,而是希望聯合美國上升中的國力,鞏固英國相對佔優勢的中國市場,箝制歐陸競爭對手在中國的大規模擴張,以減省在華維持國際制度的直接開支,結果令「門戶開放政策」得到列強默許。不久中國爆發義和團事件,八國聯軍攻入北京,此時海約翰再度重申「門戶開放」政策,並附加一個原則:維護中國領土及主權完整,列強又再一次的默許,雖然主要原因同樣不是尊重中國,而是借助美國龐大的軍事潛力為防火牆,避免在中國擦槍走火罷了。

美國提出門戶開放政策的目的,自然並非要保護中國獨立,而是要「利益均沾」,讓美國毋須投放任何軍事資源,就能享有列強在華的既成權益;不過客觀而言,大清因此避免了被列強直接肢解這說法,也不無道理。而且大清帝國政府在這項政策中,意外收回了部份自《南京條約》以來失去的進出口稅率制定權,令中國的經濟自主權獲得一定保障,到了民國成立,外交工具逐步完備,這也是客觀事實。

「門戶開放政策」的實施,令各國不能互相干擾各自的既得利益,列強之間互相監視箝制,形成一種微妙的戰略平衡,維持了和平的多邊貿易局面,除了保護了美國在華利益,也希望避免了中國成為國際大戰的戰場。英國、德國、俄國等雖然在遼東半島、山東半島一帶分別佔有戰略性租港或殖民地,並分別劃分了勢力範圍,形成了「小冷戰」之局面,但始終沒有爆發熱戰。例外自然是日俄戰爭,然而那最後也是美國總統老羅斯福負責調停和約的,而且他也成功令雙方承諾在滿洲維持「門戶開放」。

月前美國副總統彭斯發表殺氣騰騰的「反華繳文」,前言提及的背景,正是美國「自古以來」都對中國友好,包括沒有加入歐洲列強的侵華活動,反而提出「門戶開放」政策捍衛中國主權完整,所以中國今天不斷挑戰美國,是恩將仇報云云。然而在中國傳統史家眼中,美國的「門戶開放政策」不僅不是對中國的「友好」,反而是列強侵略的另一面向,自然不領情。雙方民族主義者對同一歷史的理解,往往南轅北轍,這是又一例證。

特朗普的「門戶開放政策」?

特朗普打貿易戰的時候,也斷斷續續的談及讓中國「門戶開放」,表面上,意涵自然和百年前海約翰的政策全然不同。雖然中國自鄧小平改革開放、並最終加入世貿以來,理論上就已經很「開放」,但在特朗普陣營眼中,這只是中國享受全球化時代優惠、而保留國內市場特殊性的權宜之計,必須改變,否則美國面對的是不公平競爭。今年3月,他簽署「中國經濟侵略」備忘錄,啟動對中國的「301調查」,自此展開貿易制裁,禁止關鍵技術輸出,希望透過提高關稅,讓中國承諾全面、真正、無差別的「門戶開放」,調整對外貿易市場的運作模式,這些自然不同海約翰以「門戶開放」為名的「搭便車」政策。

然而海約翰和特朗普的「門戶開放」,卻也不是沒有可直接參考之處。只要特朗普能通過貿易戰,改變中國外貿政策,受惠的就不只是美國,列強同樣會感到其利。雖然中國希望拉攏德國、加拿大等結成聯盟,反擊美國的貿易保護主義,但權衡輕重下,這些美國傳統盟國就是再不滿特朗普妄自尊大,也不會感情用事:只要能改變中國市場結構,他們同樣會是贏家。海約翰依靠「門戶開放政策」,除了避免浪費美國國力在中國戰場,也得到歐洲列強視之為「和平中介人」,老羅斯福獲諾貝爾和平獎除了因為調停日俄戰爭有功,其實也是嘉許當時美國在世界舞台扮演的宏觀角色,而協助美國弘揚這角色的舞台,卻是中國。

與此同理,特朗普不但沒有受制於北京嘗試建立的「反美國單邊主義包圍網」,反而利用了對中國的「門戶開放」方針,也就是盡力逼中國「真正開放市場」,作為拉攏傳統列強的槓桿。哪怕他在其他層面與這些國家充滿博弈,在開放中國市場這方面,利之所在、加上5G技術的國家安全考慮,卻逐漸連成一線,從孟晚舟事件、華為近來的風波,已表露無遺。

小詞典:海約翰(John Hay, 1838-1905

美國外交官,林肯總統的私人秘書出身,曾任美國駐英國大使,1898-1905年擔任麥金萊、老羅斯福兩任總統的國務卿前後七年,並死於任內。最大政績除了對中國的門戶開放政策,還包括促成美國控制巴拿馬運河的開鑿,以及解決太平洋薩摩亞危機等。

信報財經新聞,2018年12月31日

延伸閱讀:「儒表法裏」:自由主義秩序的現實本質

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