獨立調查及警政改革才是根本出路︰北愛爾蘭的經典案例

近來香港進入非常時期,當討論警政問題與公民社會千絲萬縷的關係,北愛爾蘭實為一個各方面的完美案例。

皇家愛爾蘭警察隊(RIC)可算是現代警察制度的起點,建立「蘇格蘭場」的Robert Peel早於1822年,已在愛爾蘭建立現代警察制度。愛爾蘭獨立戰爭後,《英愛條約》將北部6郡與南部26郡分開,北愛爾蘭成立皇家阿爾斯特警隊(RUC),聯同愛爾蘭獨立戰爭時成立的阿爾斯特特別隊(B Specials),一度成為維持北愛爾蘭社區治安的主力。

北愛爾蘭問題複雜,它既涉及天主教及基督新教的宗教衝突,也有歸英派、獨立派、歸愛派三種不同的政治意見矛盾。因此,在上世紀60年代末,北愛爾蘭進入了長達20年的「騷動年代」(The Troubles)︰由60年代中的和平民權運動得到當時北愛總理奧尼爾(Terence O’Neill)支持,到1968年違犯禁令舉行德里遊行,結果遭當時皇家阿爾斯特警隊鎮壓,多名示威民眾及支持愛爾蘭民族主義的政客受傷。及後更有多宗由親英派發動的襲擊,希望以「插贓」的方式誤導民眾這是愛爾蘭共和軍所為。最終在1969年元旦日,名為「人民民主」(People’s Democracy)的學生組織開始由貝爾法斯特到德里的遊行,途中受盡親英派的滋擾,甚至受到包括「休班警」在內的親英派示威者攻擊。皇家阿爾斯特警隊被指保護示威者不力,最終走上民眾鬥民眾、武裝組織鬥武裝組織、恐怖主義鬥恐怖主義的「持久戰」之路︰1972年的「血腥星期天」(Bloody Sunday),1981年的「大絕食」,相信有了解北愛情況的讀者,會明白當中的慘況。

英國政府固然不希望國家分裂,因此在1972年後直接接管北愛爾蘭,前後也嘗試推動的不同調查及改革︰例如1969年的亨特報告書(Hunt Report)提出解散阿爾斯特特別隊,將阿爾斯特警隊的職級及體制與英國本土同化,而將原來阿爾斯特特別隊的準軍事職務,交到阿爾斯特防衛團(UDR);1972年發表了史嘉文報告(Scarman Report),分析1969年期間暴動的成因、社會成本以及不同組織的角色。當然,這些改革在共和派及民族主義眼中毀多於譽,甚至在1972年「血腥星期天」後,英軍在北愛的合法性也「一鋪清袋」。但直接管理時期,嘗試以獨立的北愛住房委員會疏理北愛人的「土地問題」,1973年的北愛議會選舉等,都是英政府嘗試以有限權力下放,以及社會福利,希望解決北愛爾蘭內部的政治及宗教衝突。然而當民眾及武裝組織習慣了互鬥之路,建立互信,就不是一朝一夕可以處理得了。

另一方面,英國政府也沒有逃避北愛爾蘭問題的國際層面,與積極與愛爾蘭政府談判,在1985年的《英愛協議》定下了愛爾蘭在北愛問題的諮詢地位,也因為歐洲共同市場及歐盟體制,變相令北愛地區與愛爾蘭沒有實質邊境,最後在多方同意下促成了《受難日協議》。而英政府在「落實」《受難日協議》的內容上,就以北愛警政改革將為其中一個切入點,並責成則從香港回家的彭定康出任委員會主席,就改革提出針對性建議。

要成立一個有公信力的委員會從來都是政治問題,當年的處理「血腥星期天」的《威傑里報告書》,即使有一個大法官主導,也不一定得出一個令各方接受的結論。因此,除了「英方代表」彭定康出任主席外,其他成員包括時任愛爾蘭參議員,前北愛醫療及社福服務常務次官Dr Maurice Hayes,時任約翰傑刑事司法學院院長Dr Gerald Lynch;退休警官Kathleen  O’Toole;犯罪學及社會學教授Clifford Shearing;前倫敦警察廳副總監Sir John Smith;北愛大律師Mr Peter Smith及前英國電訊總裁(愛爾蘭及北愛爾蘭部)Mrs Lucy Wood。此外委員會也約見多個主要政黨、本地及國際人權、社會服務組織、本地及其他國家的警察團體,以及落區舉行多場公眾諮詢會。

最終,彭定康委員會建議將北愛警政制度「在地化」、「本地化」及「社區化」,包括1) 將皇家阿爾斯特警隊(RUC)改名為北愛爾蘭警察部(PSNI);2) 設立由北愛議會政黨代表及獨立市民所組成的警務委員會,負責監督警察運作;3) 建立獨立的警察申訴專員制度及投訴仲裁機制;4) 平衡招募原則︰50 – 50 天主教及新教警員;5) 淡化任何有關「大英」色彩的標籤;6) 重寫新的警察守則、並加強警員在人權事務的意識及社會警政概念。

雖然不知有沒有影響警員士氣,但改革方案得到大部份政黨及市民的認同,北愛治安也慢慢走回正軌。而隨著2006年聖安德魯斯協議(St. Andrews Agreement)的簽訂,連視為激進派政黨的新芬黨,也接納改革並加入警務委員會,全面落實北愛政府自治方案。若非今天的脫歐亂局,北愛爾蘭的政治問題也許走上康莊大道。

另一方面,英國政府也就「騷動年代」的多宗暴力行為及謀殺案,展開不同的獨立調查,包括2003年公佈的史蒂芬斯第3份調查結果,認為警察與當時的親英武裝組織如UDA等,有同流合污的情況,包括在搜證及調查時,選擇性將證據不納入官方紀錄、對早知針對天主教徒及共和派的情報視而不見,部份線人及警務人員涉及針對天主教徒及共和派案件、選擇性發放資訊予親英派組織等。而及後的《薩維爾報告》推翻了早前提到的《威傑里報告書》,指出英軍當年在「血腥星期天」的濫權行為,首相卡梅倫代表英國政府,向當時受害者致歉。及後針對「騷動年代」警恐合作的《達施華報告》,印證當年不同的調查委員會對北愛警察的指控,特別是針對律師Pat Finucane的謀殺案,令卡梅倫先後於2011年與家屬會面、及2012年在國會發言代表英國政府道歉,並認為警恐合作,是英政府不能接受的污點。

當然,會自我檢討不等於為世人所接受,例如2019年最高法院就一致裁定,《達施華報告》並不符合有關歐洲人權法案的準則,認為政府應考慮繼續跟進。但只少比起認為獨立調查會影響士氣,阻撓警方盡力執法的官僚回應,總算有更多的人情味。這些資訊十分冗長,但訊息很清楚:有些事反正不能迴避真相,及早處理,總比覆水難收好。

小詞典:英愛條約

1921年,英國、愛爾蘭簽訂愛爾蘭島分割條約,南部以天主教徒為主的成立愛爾蘭自由邦,北部以新教徒為主的留給英國,自此南北分裂,導致後來曠日持久的北愛爾蘭內戰。

信報財經新聞2019年7月24日

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