一切只是預演:美國《香港民主和人權法案》的前世今生

美國國會復會,在香港本來無人關注,但自從「香港牌」成為美國朝野熱話,國會推動通過《香港民主和人權法案》在即,一時間,全港焦點都集中在美國,無論北京怎樣評價,也令美國作為香港持份者的客觀事實表露無遺。

法案並非新鮮事,第一版本的內容,早於2017年由眾議員Chris Smith、和對香港特別關顧的參議員Marco Rubio提出,只因上屆會期完結而「壽終正寢」。事實上,當時美國朝野內外,多判斷法案只屬個別議員表態抽水行為,加上有種種瓜田李下的利益問題,並不認為國會最終會通過法案,這也是筆者當時的分析。假如沒有林鄭月娥一手炮製的《逃犯條例》,也許「香港牌」在美國也不比「牙買加牌」有市場。然而此刻舊事重提,斗轉星移,人面全非,《逃犯條例》和隨後的香港大型群眾運動,令「香港」取代伊朗、烏克蘭、蘇丹,成為國際媒體最觸目的關鍵詞;民主黨重奪國會多數黨地位,並由對華強硬的佩洛西再次出任議長;中美貿易戰起伏不斷,香港作為中國「走出去」的白手套,有了更關鍵角色,成了中國軟肋;白宮、國會山莊將同時換屆選舉,共和民主兩黨均有意將中國問題視為選舉籌碼。此刻國會山莊並沒有「親華派」,只有「強硬鴿派」與「強硬鷹派」之分,打擊北京已成為共識。在這情況下,《香港民主和人權法案》的通過毫無懸念,唯一未知的是條文具體字眼,與及會否在兩院得到2/3支持票,令特朗普行使否決權的條件也不存在。

沒有《美國香港政策法》,香港「一國兩制」還剩下多少?

不少朋友問,1992年美國國會早已通過《香港政策法》,新的法案有何不同?《香港政策法》最重要的表述,是將香港視為一個「非主權實體」,在「一國兩制」治下,香港社會享有與中國大陸不同的待遇,例如單獨關稅區政策、「敏感」及「軍民兩用」技術出口、航空服務協議、簽證安排等,這些都是維持香港國際金融中心地位、政治經濟穩定的國際元素。原《香港政策法》有國務院年度報告的安排,本在回歸十年後的2006年開始,不再成為常規操作,2007年的報告理應成為絕響。但2014雨傘運動發生,當時國會在討論外交事務撥款時,主動要求國務院提交《香港政策法》報告,並在2018年重新修訂《香港政策法》內容,將年度報告的法定要求延續至2024年。

這次的《香港民主和人權法案》,則直接將香港在美國政策、法律延續性的地位,與這些報告掛勾,例如要求國務卿提交《香港政策法》年度報告時,向國會評估有關香港自治狀況,包括有否因北京政策影響香港社會在《中英聯合聲明》賦予的自由、人權及法治體制等;而國務卿可因應審視香港情況的結論,向國會提議「取消」(waiver)美國對香港特別行政區的特殊待遇。這某程度上,也解釋到為何特朗普對香港相對克制多時後,忽然加入戰場,原因是修訂後的《香港政策法》,權力會部份「下放」到國務卿手上,而非單由總統行政命令,也足以影響香港特殊地位的生死。正如北韓也有「特區」,而甚至不獲北京理會,一旦香港的特殊地位不為美國承認,連鎖效應如何,心裡有數。

《香港民主和人權法案》的三大制裁

法案帶來更重要的三個改變,在於針對軍民兩用技術出口的年度報告,美國在港僑民安全,以及針對涉及人權事宜的入境及制裁政策。《香港民主和人權法案》訂明,商務部須在法案生效後180天,須向國會提交有關香港就敏感及軍民兩用技術出口管制情況,包括有否出口到美國原禁運相關技術的國家及地區,北京有否借香港在一國、大灣區的角色「偷入」及「偷用」相關技術,相關技術是否用在「社會信用系統」及其他大規模監控設備等。

而在保護美國在港僑民安全層面,撇除這些針對已「動議撤回」《逃犯條例》修訂內容,法案指明,假如香港日後針對23條有關國家安全問題立法,總統及國務卿有負責審視相關法律有否抵觸《中英聯合聲明》、及國際社會保障人權的相關法規。如在上述兩份報告發現有違規,相信白宮又可要求「暫緩」、甚至「撤回」對港的特殊地位。

最後,法案要求在提交《香港政策法》報告時,白宮要向政府提交所謂的「7A名單」,制裁那些涉及銅鑼灣書店事件、《新維周刊》事件、或其他異見人士移交內地的人士。而這些進入了「7A名單」的人士,將可能面對取消入境美國簽證、拒絕入境、凍結在美國、流入美國或經美國法人單位(包括自然人及企業)持有的資產。反之,法案也訂明,針對因參與2014年社會運動或人權事務而留有案底或是判囚人士,在申請美國簽證時,可「特事特辦」,不應單以「犯罪紀錄」,拒絕該些人士申請學生及工作簽證。根據法案精神,涵蓋範圍延伸至2019年運動的參與者,應無懸念。

從字眼而言,這些措施表面只屬fact finding的層面,即美國國會要求聯邦政府不同部門準備轄下政策範疇的香港報告;雖有個別人士的制裁名單,但整體而言,尚未針對香港特別行政區整體。但這些fact finding的報告,也不如《香港政策法》報告有著特定期限,雖說涉及香港自治情況報告、及針對侵害人權人士名單,會依附《香港政策法》報告一同出爐,但涉及軍民兩用科技、及保障美國在港僑民安全的報告,卻是獨立條款,現條文草案也沒有為這些措施設定時限。

一年一度的中美香港角力,成為常態

這意味通過法案後,每年美國政府均要準備相關報告及制裁名單,變相提供一個「常設」的談判平台,讓美方可就中美關係及香港問題討價還價。須知道特區政府以往在《香港政策法》報告,也曾被批評把關不力,例如2017年拒絕美國引渡要求,並將疑犯「移交」中國內地;也沒有將聯合國有關制裁北韓的決議,納入香港法例之列,甚至有香港企業和船隻涉及挑戰美國針對伊朗及北韓的制裁。然而,香港的特殊地位以往並未動搖,甚至是考慮收緊香港特殊地位的聲音,也僅屬冰山一角。

但一旦《香港民主和人權法案》原封不動通過,上述的「違規」行動,會否引來美國「考慮」取消香港的特別地位,既是一個投資層面的不明朗因素,也直接影響香港在國家發展及國際物流中心的定位。舉例而言,香港昔日可從美國直接輸入一些較高效能浮點運算電腦、而不需要額外申請出口證,反之中國及澳門卻須要作個別申請;中國大陸至今仍受六四事件後設下的技術及商品管制清單影響,但因為香港及中國大陸為兩個單獨關稅區,香港要輸入清單內的技術及商品,則可獨立處理。而究竟多大的「違規」– 例如早前有香港註冊企業被規避美國制裁,向伊朗提供美國科技及電子部份產品 – 會觸發潛伏在《香港民主和人權法案》制裁「整體」香港的機制,取消香港單獨關稅區的地位,也不過是白宮說了算,北京及香港均無從置喙。美國會對北京釋出善意,對這些「違規」從輕發落,讓香港仍擔任中國國際化的窗口;還是連大灣區、河套區等科技發展基地,也納入美國技術輸出管制的眼球,將香港劃入中美貿易戰下的「科技戰」的主戰場?單是這樣的不確定性,就足以令投資者卻步,假如是後者,香港創科會帶來「最黑暗的一天」,就是局長在夢中再見Steve Jobs,也解決不了。

至於針對個別人士的制裁,表面不是針對整體,殺傷力理應有限,但現時的法案有明顯針對個別事件,卻同時留下尾巴處理其他個案。例如早前被行政拘留的英領館職員事件,是否屬於可制裁事件?可被放到「7A名單」的人名,是否只包括「香港官員」,還是涉及國內省級、甚至部委級官員,在法案現時的版本,也沒有明確表明。一旦《香港民主和人權法案》的制裁名單適用範圍包括內地官員,這條《香港民主和人權法案》,將變相成為《中國民主和人權法案》,白宮可借香港發生的侵害人權事務,將內地官員放入「7A名單」,那就是另一層次的事。一旦所公布的制裁名單涉及「非香港官員」,也是美國正式向國際社會宣示「一國兩制」幾近名存實亡,所帶來的輿論衝擊、及國際聲譽受損,又是否特區政府及北京希望見到的情況?同時,當制裁名單也包括「非香港官員」,美國政府就有更大的理由取消對香港特殊地位的相關法理基礎。同樣地,究竟要多大的「移交」及「拘留」,會令白宮啟動上述的制裁條款,又是一場中美之間的政治外交角力。就算法案把2020年雙普選列為檢討《香港政策法》的建議條件、而不是強制條件(最終字眼代訂),這樣的一年一度角力,就像九十年代的最惠國待遇年度討價還價,足以令北京麻煩不已。

國際社會的連鎖效應:假如英國、G7也效法……

上述情況,只是單一地從現時條文內容,昔日已發生的事故作沙盤推演,得出的結論已頗觸目驚心。一旦《香港民主和人權法案》最終走向如針對俄羅斯的《全球馬格尼茨基人權問責法》,走向國際化,並在其他西方國有類近法案,又會如何? 早前G7會後聲明表明《中英聯合聲明》有效而重要,變相將原來的「雙邊聲明」,變成「多邊國際聲明」,G7社會人人都變得有Stake,歐盟、英國經過3年脫歐談判的折騰,也許在數月內為這場「悲/鬧劇」下幕,香港會否成為英美及歐洲體系會師之地,將是「黑天鵝」變成「完美風暴」的最後引線。至於英國會否效法,推出自己版本的《香港民主和人權法案》,對眾多擁有居英權的香港權貴來說,更是枕食難安。

最後,假如美國對香港的政策限制由軍民兩用技術擴展對金融產品管理,甚至由政府到民間將中國內地的經濟金融體系,與香港經濟金融體系視為一體,香港經濟金融體系,要面對的風險便會突然增加。惠譽國際剛下調香港信貸評級、並將觀望定為負面,其中一個原因,就是中港愈加融合,將國內經濟不穩定因素帶來香港,以及香港政府「獨立」處理社會問題能力備受質疑。當尚未(完全)名存實亡的「一國兩制」,已引來如此的評價,一旦法案獲得通過,每年多份報告,更不可能重建香港「一國兩制」的聲譽。

單看法案內容,可以說依然象徵意味多於實質,但法案字眼蘊含可以出現的無數後續行為,將會是中美之間的持久博弈。整場風波的蝴蝶效應,才不過剛剛顯現,香港人要逃避也逃避不了,所有人都不能不評估日後在國際社會扮演甚麼角色,無論街上情況是否緩和,國際前哨戰才剛剛開始。既然絕大多數香港人在香港根本no stakes,他們要在國際社會找回持分,雖然北京必會看作政治不正確,卻是邏輯上的情理之中。

過去3個月,香港的「一國兩制」從2.0究極進化為3.0,警察行徑令真正的香港人覺得完全陌生、黑社會橫行、司法機關接受三權合作、國泰機司因為政治立場被秋後算賬,每一個案例,都可能成為《法案》的延伸涵蓋內容。未來數月的審議過程會否再出新案例,例如區議會選舉候選人的被選舉權問題,或再為《香港民主和人權法案》內容多添變數。香港人從來克制,如無必要也不愛訴諸「外國勢力」,但當特區政府連一個獨立調查委員會也拒絕成立,也沒有從「一國兩制3.0」撥亂反正的徵兆,眼見香港核心價值逐漸崩壞,令美國這條法案被民間相當多人寄予厚望,香港人無助到哪個地步,可見一斑,一慟。

明報星期日2019年9月8日

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